Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 593/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 564/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. [...] Sp. J. w S. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO w [...], Kolegium) z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta T. (dalej: organ I instancji) nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 1000 zł za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W decyzji z [...] czerwca 2014 r., nr [...], SKO w T. uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w decyzji z [...] grudnia 2014 r. nr [...] organ I instancji ponownie nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1000 zł, za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych na terenie Regionu Północnego (dalej: RIPOK).

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę, dokonaną przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka (dalej: skarżąca) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, zaskarżoną decyzję wydano na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji nie zrealizował bowiem wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

W piśmie z 5 października 2015 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z wystąpienia pokontrolnego NIK. Zdaniem Spółki, po dacie złożenia skargi pojawiły się nowe okoliczności i dowody, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przed WSA. Do wniosku załączono ww. wystąpienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 10 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Rz 564/15 oddalając skargę Spółki wskazał, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej kwalifikacji stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie wykonania przez podmiot odbierający odpady komunalne przepisów z zakresu gospodarki odpadami. Zebrany przez organy materiał dowodowy może stanowić podstawę kontroli decyzji SKO w [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że źródłem obowiązku, którego niewykonanie przez Spółkę spowodowało nałożenie kary pieniężnej, jest przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: u.cz.p.), który od czasu wprowadzenia do tej ustawy do chwili obecnej stanowi wyraźnie, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W skardze kasacyjnej S. [...] Sp. J. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. M. P. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucono:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1) art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: u.cz.p.) w zw. z art. 6d ust. 1 u.cz.p., art. 6f ust. 1 u.cz.p. oraz 6g u.cz.p. i art. 23 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, dalej: p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na ocenę, czy dany podmiot jest podmiotem odpowiedzialnym w rozumieniu art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. za przekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych nie ma wpływu okoliczność, że podmiot ten zawarł z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta umowę na odbiór i zagospodarowanie odpadów w ramach umowy konsorcjum łączącej wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia, zgodnie z art. 23 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 6g u.cz.p.;
3. 2) art. 6f ust. 1 u.cz.p. w zw. z art. 6g u.cz.p., art. 23 ust. 1 p.z.p. oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro w świetle art. 6f ust. 1 u.cz.p. możliwe jest zawarcie umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych jedynie z przedsiębiorcą, a przepis ten wskazuje podmiot, z jakim umowa ta jest zawierana, to wyklucza to jakąkolwiek możliwość stosowania w tym zakresie przepisów p.z.p., podczas gdy z brzmienia art. 6f ust. 1 u.cz.p. wprost wynika, że umowa na odbiór i zagospodarowanie odpadów zawierana jest z przedsiębiorcą wybranym w drodze przetargu, a zgodnie z art. 6g, do przetargu takiego w zakresie nieuregulowanym w u.cz.p. zastosowanie mają przepisy p.z.p., co w konsekwencji nakazuje stosowanie przepisów p.z.p. m. in. w odniesieniu do nieuregulowanych w u.cz.p. kwestii związanych ze skutkami dopuszczalnego w świetle p.z.p. ubiegania się przez przedsiębiorców o udzielenie zamówienia w ramach konsorcjum;
4. 3) art. 6f ust. 1 u.cz.p. w zw. z art. 6g u.cz.p., art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. i art. 23 ust. 1 p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla oceny sposobu wykonywania umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów nie stanowi okoliczności prawnie relewantnej fakt, że umowa ta została zawarta z konsorcjum, to jest wykonawcami wspólnie ubiegającymi się o udzielenie zamówienia w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów, a obowiązek wykonania czynności przekazania odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych obciąża wyłącznie podmiot wykonujący wstępne czynności związane z odbiorem odpadów od właścicieli nieruchomości (opróżnianie pojemników i transport do stacji przeładunkowej) i nie może być zrealizowany przez innego uczestnika konsorcjum, podczas gdy ocena odpowiedzialności konsorcjum, jako przedsiębiorcy w rozumieniu art. 6f ust. 1 u.cz.p., za zrealizowanie obowiązków wynikających z przepisów u.cz.p., winna być dokonywana z uwzględnieniem rzeczywistego zakresu zadań i obowiązków ciążących na każdym uczestniku konsorcjum, zgodnie z umową konsorcjum i poczynionymi w jej ramach ustaleniami co do realizacji zamówienia, którego umowa konsorcjum dotyczy;
5. 4) art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych może być zrealizowany jedynie bezpośrednio przez podmiot wykonujący czynności faktycznego odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości i nie istnieje możliwość przyjęcia, że obowiązek ten może być zrealizowany przez inny podmiot, w tym członka konsorcjum, z którym na podstawie art. 6f ust. 1 u.cz.p. zawarta została umowa podczas gdy brzmienie wskazanego przepisu według stanu obowiązującego w okresie, za który została na skarżącą nałożona kara pieniężna w trybie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., nie wskazywało na obowiązek bezpośredniego przekazywania odpadów do instalacji regionalnej, a co za tym idzie, za prawnie dopuszczalne należało uznać wykonywanie wstępnych czynności związanych z odbiorem odpadów (opróżnianie pojemników i transport do stacji przeładunkowej) oraz czynności przekazania odpadów do instalacji regionalnej przez odrębne podmioty;
6. 5) art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. i art. 91 ust. 2 u.cz.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaistnienie innych, poza awarią lub brakiem uruchomienia instalacji regionalnej, przyczyn usprawiedliwiających przekazanie odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, nie może być oceniane przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika, iż wykazywanie zaistnienia wymienionych w nim przesłanek jest w jakikolwiek sposób ograniczone;
7. 6) art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż na skarżącą może zostać nałożona kara, mimo, iż nie można jej przypisać zawinionego naruszenia obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.
8. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
9. 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż organy obu instancji nie zebrały i nie rozważyły całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie uwzględniły i nie wypowiedziały się co do twierdzeń i zarzutów przedstawianych przez skarżącą celem wykazania, że podmiotem, na którym spoczywała odpowiedzialność za przekazanie do instalacji regionalnej zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości była w rzeczywistości spółka M. [...] Sp. z o.o., będąca uczestnikiem konsorcjum wraz ze skarżącą, oraz celem wykazania, że po stronie skarżącej nie zaistniały przesłanki umożliwiające nałożenie na nią kary w trybie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., oraz zaniechały przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy w świetle okoliczności faktycznych skarżącą można uznać za podmiot odpowiedzialny za przekazywanie odebranych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej, a także, czy regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych dla Regionu Północnego w okresie, którego dotyczy nałożona kara, dysponowała rzeczywistą zdolnością przetworzenia odpadów komunalnych odbieranych przez konsorcjum, którego liderem jest skarżąca, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz do nieuzasadnionego nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p.;
10. 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy pomimo braku uwzględnienia przez organ I instancji zaleceń organu II instancji co do okoliczności, jakie należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;
11. 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie rozpoznał sprawy co do meritum, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia prawidłowości decyzji organu I instancji, przez co skarżąca de facto pozbawiona została możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji, a w konsekwencji doszło do nieuzasadnionego nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p.;
12. 10) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, który organy administracyjne ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz na niedokonaniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowej, spójnej i logicznej oceny prawnej podnoszonych przez skarżącą zarzutów odnoszących się do kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a mianowicie wpływu wykonywania umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów w ramach konsorcjum, w którym nastąpił podział obowiązków między jego uczestnikami, na odpowiedzialność członków konsorcjum za wykonanie obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z u.cz.p.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;
2. 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
3. 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 6d ust. 1, art. 6f ust. 1, art. 6g i art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. oraz art. 23 ust. 1 p.z.p. W szczególności zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sposób nieuzasadniony przyjął Sąd, że na ocenę, czy dany podmiot jest podmiotem odpowiedzialnym w rozumieniu art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. za przekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, nie ma wpływu fakt zawarcia umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów przez podmiot działający w ramach umowy konsorcjum łączącej wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, który dotyczy kwestii nałożenia na skarżącą w trybie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. kary pieniężnej za nie wożenie odpadów do RIPOK, podstawowe znaczenie ma prawidłowe odkodowanie pojęcia "podmiotu odbierającego odpady", o którym mowa w przepisach u.cz.p., a w dalszej perspektywie ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca mogła być w ogóle uznana za podmiot, na który możliwe było nałożenie we wskazanym trybie kary pieniężnej.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje przy tym, że dokonana w niniejszej sprawie najpierw przez organy administracji, a następnie przez WSA w Rzeszowie, nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, doprowadziła następnie do braku uwzględnienia przez organy i Sąd istotnych elementów stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczyła, że "spółka skarżąca kasacyjnie zmieniła swój statut prawny z spółki jawnej na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Można wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzucić naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu.

Skarżąca kasacyjnie uzasadniając powyższy zarzut wskazuje, że w szczególności organ I instancji nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącą opinii prawnych oraz, że organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń czy podmiot prowadzący RIPOK w okresie, za który na skarżącą kasacyjnie została nałożona kara pieniężna, technicznie był przygotowany na przyjęcie zmieszanych odpadów komunalnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji w kontekście treści art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a. kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa. Sąd I instancji słusznie uznał, że w toku postępowania przeprowadzonego przez organ administracji nie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska skarżącej kasacyjnie o tym, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do kontroli decyzji podjętej w pierwszej instancji, a Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. W istocie organy nie uchybiły obowiązkom płynącym z powyższych regulacji, prawidłowo ustaliły fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenie na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej. Z uzasadnienia decyzji SKO w [...] wynika, że organ ten rozpatrzył sprawę i zasadnie podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że organ I instancji sanował wszystkie uchybienia wymienione w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał zarówno na okoliczności, na podstawie których nałożono na stronę karę pieniężną.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. określa wymogi formalne uzasadnienia decyzji. Bez wątpienia organy są zobowiązane do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie wskazał, aby decyzje warunków tych nie spełniały, ani nie stwierdził, aby uzasadnienie decyzji obarczone było wadami, pod kątem warunków treściowych, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Podstawą orzekania przez sądy administracyjne są akta sprawy administracyjnej zawierające materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Stawiane w skardze kasacyjnej ww. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, nie mogły być zatem uwzględnione.

Sąd I instancji ocenił, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego.

Nie ma także podstaw do twierdzenia, że SKO w [...] sugerowało się rozstrzygnięciem organu I instancji. Nie można również zgodzić się twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że organ odwoławczy zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej kwalifikacji stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie wykonania przez podmiot odbierający odpady komunalne obowiązków prawnych wynikających przepisów u.cz.p., a zebrany przez organy materiał dowodowy może stanowić podstawę kontroli decyzji SKO w [...]. Decyzja organu odwoławczego zaskarżona do Sądu I instancji została uzasadniona zwięźle i rzeczowo, z odniesieniem się do okoliczności faktycznych, stanu prawnego i zarzutów skarżącej. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Pozwala ono na poznanie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał spójnej i logicznej oceny prawnej podnoszonych przez skarżącą zarzutów. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podnosi, że stan faktyczny przyjęty przez organy administracji nie mógł być uznany za prawidłowo ustalony. W konsekwencji zaś Sąd I instancji nie mógł wadliwie ustalonego stanu faktycznego zaakceptować i ocenić jako prawidłowy.

Odnosząc się do tak sformułowanego twierdzenia skarżącej kasacyjnie, podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji, w tym również co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Polemika ta nie może odnieść zamierzonego skutku. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że tak rozumianej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, jak to zostało zaprezentowane w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Istota sporu w niniejszej sprawie jest związana ze interpretacją zakresu władztwa zadaniowego gminy dotyczącego postępowania z odpadami komunalnymi. Ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, po. 897), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. w sposób istotny zmieniła system regulacji prawnych dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi. Nowy system został oparty na założeniu, że gmina przejmuje pełne władztwo nad odpadami komunalnymi, czyli odpowiedzialność za ich odebranie od wytwórców oraz zagospodarowanie zgodnie z prawem. Przejęcie władztwa nad odpadami komunalnymi wiązało się z koniecznością podjęcia i zrealizowania czynności organizatorskich zapewniających prawidłowe funkcjonowanie zmienionego systemu postępowania z odpadami komunalnymi. Jednym z najważniejszych elementów tego systemu jest RIPOK.

Na władztwo zadaniowe gminy w zakresie postępowania z odpadami komunalnymi składają się: uprawnienia władcze organów gminy, uprawnienia prawotwórcze organu stanowiącego oraz uprawnienia nadzorcze organu wykonawczego. Władztwo zadaniowe gminy związane z gospodarką odpadami komunalnymi pozwala w sposób trwały oddziaływać na postępowanie przedsiębiorców odbierających odpady komunalne w celu realizacji zadań nałożonych na gminę w zakresie postępowania z tymi odpadami.

Gmina w ramach władztwa zadaniowego dysponuje narzędziami prawnymi pozwalającymi na kontrolę przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, na których prawo nakłada obowiązki prawne. Jednym z takich narzędzi jest kara pieniężna uregulowana w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. W piśmiennictwie przed wprowadzeniem zmian w u.cz.p. gwarantujących gminie władztwo nad odpadami zgłaszane były postulaty, z których wynikało, że brak podstaw prawnych decydujących o tym, że gmina jest "właścicielem" odpadów komunalnych było jedną z głównych barier uniemożliwiających tworzenie prawidłowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi"(zob. A. Kozłowski, R. Waszkiewicz, Ekosynergia w gospodarce odpadami, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz-Poznań 2007, s. 395.) Jest to związane bezpośrednio z istotnym problemem zagwarantowania stałego dopływu odpadów do RIPOK i zmniejszających w ten sposób szanse na realizację inwestycji finansowanych ze środków UE.

Jednocześnie w piśmiennictwie zwrócono uwagę na problem preferowania instalacji oferujących najniższe ceny przyjęcia odpadów, które mogły być "konkurencyjne" w stosunku do nowoczesnych instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, które mają wyższe koszty eksploatacji. Władztwo gminy nad odpadami komunalnymi jest podstawą zastosowania przez organ administracji władczych form wynikających ze stosowania norm prawa administracyjnego. Jedną z takich form jest administracyjna kara pieniężna nałożona na skarżącą kasacyjnie.

Jednym z zasadniczych celów regulacji prawnych dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi jest: zmniejszenie dodatkowych zagrożeń dla środowiska wynikających z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, przez podział województw na regiony gospodarki odpadami, w ramach, których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (zob. M. Duczmal, Najczęściej zadawane pytania. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach cz. II, Odpady i Środowisko 2011, nr 5, s. 29 i n.). Głównym elementem systemu postępowania z odpadami komunalnymi jest RIPOK pełniący funkcję zakładu zapewniającego prawidłowe i kompleksowe zagospodarowanie odpadów komunalnych (zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami komunalnymi na szczeblu regionalnym, [w:] M. Górski, K. Nowacki (red.), Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi, Wrocław 2012, s. 96).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 6d ust.1 w zw. z art. 6g u.cz.p. Odesłanie w u.cz.p. do przepisów u.p.z.p nie może być rozumiane w okolicznościach niniejszej sprawy, że ustalając zakres odpowiedzialności administracyjnoprawnej podmiotu odbierającego odpady komunalne należy uwzględnić, że przedsiębiorca ten działa w ramach konsorcjum. Zakres obowiązków administracyjnoprawnych podmiotu odbierającego odpady komunalne kształtują przepisy ustawowe, a nie treść umowy konsorcjum. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, podnosząc, że biorąc pod uwagę powyższe, skoro ustawodawca nie precyzuje w jaki sposób oceniać, na którym z wykonawców wspólnie ubiegających się w trybie art. 6d ust. 1 u.cz.p. o udzielenie zamówienia na odbiór i zagospodarowanie odpadów, ciążył obowiązek przekazania odpadów do RIPOK, konieczne jest posiłkowanie się w tym zakresie regulacjami p.z.p., do których u.cz.p. wprost odsyła.

Odnosząc się do przedstawionego wyżej stanowiska skarżącej kasacyjnie wskazać należy, że zasadnie uznał Sąd I instancji, że organy ustaliły na podstawie sprawozdania złożonego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za IV kwartał 2013 r. – S. [...] Sp. J., że zmieszane odpady komunalne nie zostały przekazane do RIPOK na terenie Regionu Północnego.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie jako podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarką odpadami miała wiedzę o tym, że taka instalacja została utworzona na podstawie uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w postaci Zakładu Segregacji i Kompostowania Odpadów w [...], ul. S. [...], A.[...] [...] Sp. z o.o., ul. J. [...], [...] T.. Uchwała o wyznaczeniu regionalnej instalacji stanowi akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] września 2014 r., poz. [...], weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. skutkowało powstaniem po stronie skarżącej kasacyjnie obowiązku prawnego przekazania za okres IV kwartału 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych bezpośrednio do RIPOK prowadzonej przez Spółkę A. [...]. z o.o. Organ I instancji w wyniku wykonania wytycznych SKO w [...] uzyskał od Spółki A. [...] z o.o. wyjaśnienia o tym, że Spółka ta w okresie od października 2013 r. do marca 2014 r. posiadała techniczne i faktyczne możliwości przyjmowania odpadów komunalnych, a pomimo tego skarżąca kasacyjnie nie przekazywała zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK w celu stosownego ich zagospodarowania.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności umożliwiające skarżącej kasacyjnie przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej prowadzonej dla regionu Północnego. Według art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczych w sytuacji, gdy została wyznaczona przez Sejmik Województwa RIPOK, jest dopuszczalne a w rezultacie nie podlegające karze pieniężnej, w przypadku gdy znajdująca się w RIPOK instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W świetle wyjaśnień złożonych przez prowadzących RIPOK, a także twierdzeń skarżącej, wyjątki od obowiązku przekazywania odpadów zmieszanych do RIPOK nie miały miejsca w okresie IV kwartału 2013 r. Spółka A. [...] z o.o. wykazywała pełną gotowość przyjęcia od skarżącej kasacyjnie zmieszanych odpadów (pismo Spółki z 28 lipca 2014 r.). Skarżącą podnosiła w toku postępowania, że nie może przekazać odpadów do RIPOK tylko z tego powodu, że ma zawartą umowę konsorcjum z M [...] Sp. z o.o., na którym to z mocy postanowień umowy ciążył obowiązek przekazania odpadów do RIPOK. Skarżąca kasacyjnie nie twierdziła, że nie miała możliwości zawarcia takiej umowy ze Spółką prowadząca RIPOK.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo podzielił ustalenia orzekających organów, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i na skarżącej kasacyjnie ciążył obowiązek przekazywania odebranych o właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do RIPOK (art. 9e ust.1 pkt 2 u.cz.p.). Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie sformułowany obowiązek prawny podmiotu odbierającego odpady komunalne polegający na przekazaniu odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Użycie przez ustawodawcę słowa "bezpośrednio" oznacza, że nie jest dopuszczalna wykładnia tak określonego obowiązku, według której podmiot odbierający od właścicieli nieruchomości zmieszane odpadów komunalnych, będzie je przekazywał innemu podmiotowi, który za niego będzie realizował ustawowy obowiązek.

Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie, że przepisy prawa nie nakładają na odbierającego od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalnych obowiązku ich bezpośredniego przekazania do instalacji RIPOK. Obowiązek taki jest wprost wyrażony w treści art. 9e ust.1 pkt 2 u.cz.p.

Faktyczny i uzgodniony przez strony sposób realizacji umowy konsorcjum nie może zmieniać zasad wykonywania obowiązków ustawowych dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi. W konsekwencji wykonywanie postanowień umowy konsorcjum musi odbywać się zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi, a zmiany stanu prawnego zaistniałe po podpisaniu i wejściu w życie umowy konsorcjum mają bezpośrednie wpływ na sposób i zakres wykonywania obowiązków administracyjnoprawnych przez strony takiej umowy. Treść umowy konsorcjum nie może stanowić podstawy do interpretacji obowiązków ustawowych podmiotu odbierającego odpady komunalne, który jest stroną tej umowy.

W piśmiennictwie wskazano, że podmiot odbierający zmieszane odpady komunalne "(...) nie ma swobody wyboru instalacji, do której zostaną one przekazane, gdyż obowiązkowo przekazuje je do regionalnej instalacji, wskazanej w uchwale w sprawie wykonania WPGO. Wybór będzie możliwy jedynie wówczas, gdy na obszarze regionu gospodarki odpadami będzie istniała więcej niż jedna instalacja przeznaczona do gospodarowania danego rodzaju odpadami i gdy wszystkie one zostaną ujęte w wykazie regionalnych instalacji zawartym w uchwale w sprawie WPGO. W przypadku gdy dana instalacja spełniać będzie co prawda wymagania stawiane regionalnej instalacji, ale nie zostanie ujęta w uchwale w sprawie wykonania WPGO jako regionalna instalacja, podmiot odbierający odpady nie może przekazać do niej odebranych odpadów komunalnych" (zob. J. Klatka, i M. Kuźniak, 1.2.2. Jakie odpady trafiają do regionalnej instalacji?, [w:] Gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poradnik dla gmin, Wolters Kluwer Polska, 2012.).

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że brak definicji ustawowej podmiotu odbierającego odpady komunalne, rodzi konieczność uwzględnienia treści umowy konsorcjum do interpretacji jego obowiązków administracyjnoprawnych związanych z postępowaniem z odpadami komunalnymi wskazać należy, że podmiot odbierający odpady komunalne staje się ich posiadaczem od momentu fizycznego przejęcia odpadów od właścicieli nieruchomości i ponosi odpowiedzialność prawną za prawidłowe postępowanie z tymi odpadami. Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie jako odbierający zmieszane odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie przekazując tych odpadów bezpośrednio do instalacji RIPOK naruszyła również zasadę hierarchiczności postępowania z odpadami uregulowaną w art. 17 u.o.

Zgodnie z motywem 31 i art. 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. 2008.312.3 z 2008.11.22), hierarchia postępowania z odpadami wyznacza kolejność priorytetów tego, co stanowi najlepsze z punktu widzenia środowiska całościowe rozwiązanie w zakresie prawodawstwa i polityki dotyczących odpadów, zaś odstępstwo od takiej hierarchii może być konieczne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione między innymi wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska. Wykonywanie obowiązków prawnych przez podmioty odbierające odpady komunalne powinno także prowadzić do osiągnięcia celów ustawowych postępowania z odpadami uregulowanych w zasadach ogólnych u.o. Zasady te stanowią uściślenie zasad prawnych ochrony środowiska uregulowanych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm., dalej: p.o.ś.).

Nieprzekazywanie odpadów komunalnych do RIPOK narusza również zasadę uregulowaną w art. 16 u.o. Zgodnie z zasadą kompleksowości gospodarki odpadami wyrażoną w art. 16 u.o. gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

1. 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;
2. 3) wywoływać niekorzystne skutki dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Zasada kompleksowości w gospodarce odpadami ma charakter systemowy. Pozwala na ocenę działań podmiotów odbierających odpady komunalne. Działanie takie jest uregulowane wprost w art. 9e ust.1 pkt 2 u.cz.p. Treść art. 16 u.o. jest rozwinięciem zasady kompleksowości wyrażonej w art. 5 p.o.ś. Wyrazem realizacji zasady kompleksowości w gospodarce odpadami jest właśnie hierarchia sposobów postępowania z odpadami. Zachowanie właściwej kolejności postępowania z odpadami przez odbierającego odpady komunalne pozwala osiągnąć cele, jakie wynikają z zasad ogólnych gospodarki odpadami. Analizując obowiązki skarżącej kasacyjnie jako podmiotu odbierającego odpady komunalne pamiętać trzeba i o tym, że poza u.o., gdzie konstruowane są obowiązki ogólne ale również i szczegółowe, dotyczące posiadaczy szczególnych rodzajów odpadów, jak i prowadzących szczególne sposoby gospodarowania odpadami, wiele obowiązków wynika z przepisów szczególnych, zwłaszcza u.cz.p.

Skarżąca kasacyjnie rozliczając się z obowiązku uregulowanego w art. art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. powinna przekazać odpady komunalnego bezpośrednio do RIPOK. Skarżąca kasacyjnie jest adresatem obowiązku właściwego gospodarowania odpadami. Obowiązek właściwego gospodarowania odpadami obciąża każdego posiadacza odpadów, w tym również odbierającego odpady komunalne. Pozycję prawną posiadacza odpadów w systemie prawa gospodarki odpadami wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Skarżąca kasacyjnie jako odbierający odpady i jednocześnie ich posiadacz miała bezwzględny obowiązek przekazania odpadów komunalnych bezpośrednio do RIPOK, a nie przekazania odebranych odpadów komunalnych stronie umowy konsorcjum.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. i art. 9lust. 2 u.cz.p. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego "(...) podmiot odbierający odpady nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej na podstawie jedynie jego subiektywnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. (...) uznanie, iż podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji" (zob. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. II OSK 2950/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.