Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 450/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z., K. Z., K. M., M. B., L. B., M. B., M. B., B. F., M. F., A. S., W. S., A. T., G. B., M. T., M. T., W. R., D. S., M. S., U. S., R. S., A. S. na uchwałę Rady Miasta Kolno z dnia 29 czerwca 2018 r. nr XXXVIII/211/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta Kolno, stwierdził w punkcie I nieważność zaskarżonej uchwały: 1) w części tekstowej w zakresie obejmującym: a) § 21 pkt 2 uchwały w odniesieniu do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], z wyłączeniem obszaru objętego pasem technologicznym; b) § 18 pkt 1, 2, 3 oraz § 21 pkt 2 i 3 w odniesieniu do działki nr [...];
2) w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w zakresie objętym punktem 1 lit. "a" i "b" wyroku; w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie i w punkcie III zasądził od Rady Miasta Kolno na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego oraz w punkcie IV odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w pozostałym zakresie.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na uwzględnienie w części zasługiwał zarzut dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego, zaingerowania w prawo własności skarżących w sposób nieznajdujący uzasadnienia interesem publicznym oraz, co dostrzeżono z urzędu, w sposób sprzeczny ze studium w zakresie działki nr [...].
Podkreślono, że w § 21 pkt 2 tekstu planu miejscowego wprowadzono zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 1R-6R. Z rysunku planu wynika, że są to tereny o przeznaczeniu rolniczym, obejmujące szerokość pasa technologicznego spornej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia (18 m) oraz obszar wokół tego pasa, czyli poza jego granicami a sięgający zewnętrznych granic planu. Każda z działek skarżących (poza działką nr [...]) znajduje się w mniejszej lub większej części jej powierzchni w granicach terenu 2R lub 3R. W tych granicach jest objęta zakazem zabudowy.
W ocenie Sądu powyższa regulacja wprowadzająca całkowity zakaz zabudowy na terenie o symbolu 2R i 3R jest przedwczesna o ile nie nieuzasadniona. Jak wynika z pism dystrybutora sieci elektroenergetycznej Spółki [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. i z dnia 22 lutego 2018 r. na etapie opiniowania uzgodnień zawnioskowała ona o ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (strefy uciążliwości), który dla linii napowietrznych istniejących i projektowanych WN-110kV powinien mieć szerokość 40 m. W pasie tym dopuszczalna jest lokalizacja budynków w odległości od linii WN-110kV mniejszej niż wskazana powyżej, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w odpowiednich przepisach i normach. Planowane w sąsiedztwie linii 110 kV obiekty muszą spełniać normy i przepisy regulujące odległości obiektów od linii elektroenergetycznych oraz sposób ich budowy po uzgodnieniu z [...]. Powyższe oznacza, że strefa wokół pasa technologicznego spornej linii, nazywana przez [...] strefą uciążliwości bądź strefą ograniczonego użytkowania, nie musi być objęta całkowitym zakazem zabudowy.
Także z treści prognozy odziaływania na środowisko wynika, że przedmiotowa linia 110 kV w żadnych warunkach pogodowych nie będzie emitować hałasu o poziomie wyższym niż 35 dB. Praktycznie linia nie będzie słyszalna nawet w najbliższym otoczeniu. Stwierdzono, że wielkość obszaru, w którym natężenie pola elektrycznego będzie większe od 1 kV/m dla projektowanej linii całkowicie zmieści się w wyznaczonym pasie technologicznym (20 m). Pole magnetyczne nie przekroczy w żadnym miejscu trasy projektowanej linii wartości 60 A/m, co jest dopuszczalną wartością w miejscach dostępnych dla ludzi oraz dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (s. 28 prognozy).
W świetle wyżej wskazanych dokumentów całkowity zakaz zabudowy na terenie 2R i 3R stanowi, w ocenie Sądu, ograniczenie nadmierne i nieproporcjonalne do wymagań, jakie sformułowało w procedurze planistycznej [...]. Z akt sprawy nie wynikają motywy wprowadzenia tego ograniczenia w sposób tak daleko idący. Nie ma znaczenia, jak dużej powierzchni dla każdej z poszczególnych działek skarżących dotyczy § 21 pkt 2 planu miejscowego, skoro nawet niewielka powierzchnia gruntu może podlegać zabudowaniu (np. budynkiem gospodarczym, wiatą, obiektem tymczasowym). Tymczasem ww. regulacja planu wyklucza jakąkolwiek zabudowę. Budzi to wątpliwości, zwłaszcza gdy dopuszczono lokalizację obiektów tymczasowych na terenie przeznaczonym stricte pod infrastrukturę energetyczną (1E).
W dalszej kolejności Sąd podniósł, że zakwestionowanie regulacji § 21 pkt 2 planu miejscowego w odniesieniu do działek skarżących nr [...] (należącej do K. M.), nr [...] (należącej do A. i K. Z.), nr [...] (należącej do L. i M. B.), nr [...] (należącej do M. i M. B.), nr [...] (należącej do A. i W. S.), nr [...] (należącej do A. T.), nr [...] (należącej do G. B., M. i M. T. oraz W. R.) oraz nr [...] (należącej do A. S.) nastąpiło z wyłączeniem obszaru objętego pasem technologicznym. W tym obszarze (zaznaczonym na rysunku planu liniami czerwonymi wyrysowującymi pas o szerokości 18 m) występuje negatywne oddziaływanie linii związane z wytwarzanym polem elektrycznym i magnetycznym. Jak wynika z treści prognozy oddziaływanie zmieści się całkowicie w wyznaczonym pasie technologicznym (s. 28 prognozy). Uzasadnia to objęcie obszaru pasa technologicznego zakazem zabudowy. Przedmiotowy zakaz zabudowy wprowadzony w § 21 pkt 2 planu miejscowego, w zakresie "pozostawionym" przez Sąd w odniesieniu do obszaru pasa technologicznego, koresponduje z treścią regulacji § 11 pkt 3 tego planu. Poza granicami tego pasa, zdaniem Sądu zakaz zabudowy jest nieuprawniony. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I podpunkcie 1 lit. a i podpunkcie 2 wyroku.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia znajdującego się w punkcie I podpunkcie 1 lit. b oraz podpunkcie 2 wyroku, tj. w odniesieniu do działki nr [...] należącej do D. S., M. S., U. S. i R. S., Sąd zakwestionował regulację zawartą w § 18 pkt 1, 2 i 3 oraz § 21 pkt 2 i 3 tekstu planu miejscowego i odpowiadający tej regulacji fragment części graficznej (rysunku) planu ze względu na dostrzeżoną niezgodność ze studium. Stwierdził, że na rysunku studium wyrysowano przebieg nowej linii 110 kV relacji Łyse – Kolno w strefie IIC (obejmującej działkę nr [...]), natomiast dla takiej treści rysunku nie ma dostatecznej podstawy w § 34 tekstu studium. Nie jest wystarczająca dla przyjęcia istnienia takiego ugruntowania treść § 34 ust. 1 pkt 1 tekstu studium, skoro w kolejnych fragmentach tej normy znajdują się wyraźne odniesienia do poszczególnych stref (strefa IIA i strefa IIB) wprowadzające możliwość budowy linii 110 kV relacji Łyse-Kolno.
Nie sposób przyjąć, że ma to miejsce w odniesieniu do działki nr [...] położonej w strefie IIC i tym samym nie ma zgodności regulacji tekstu i rysunku planu miejscowego ze studium. To zaś powoduje, że w odniesieniu do ww. działki należało zakwestionować nie tylko regulację § 21 pkt 2 planu miejscowego (zakaz zabudowy - z powodów identycznych jak przy działkach pozostałych), ale również regulacje dotyczące w ogóle przebiegu linii elektroenergetycznej, tj. § 21 pkt 3 tekstu planu miejscowego – "przebieg przewodów linii elektroenergetycznych, zgodnie z przepisami odrębnymi", a także § 18 pkt 1, 2 i 3 – "przeznaczenie: teren infrastruktury technicznej – elektroenergetyka", "teren realizacji konstrukcji wsporczych linii 110 kV oraz przebudów krzyżowanych sieci infrastruktury technicznej", oraz "tereny znajdujących się w granicach pasa technologicznego linii elektroenergetycznej - obowiązują ustalenia § 11 uchwały".
Sąd zaakcentował, że w odniesieniu do działki nr [...] nie sformułowano motywów poprowadzenia linii i zagospodarowania prawie całego terenu działki jako terenu strefy uciążliwości. Budzi to wątpliwości z punktu widzenia zachowania zasady proporcjonalności w skorzystaniu z wynikającej z władztwa planistycznego ingerencji w prawo własności (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p."). Takie działanie należy zakwalifikować jako nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności działki nr [...], a tym samym naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi w tym zakresie. Z akt sprawy powinno wynikać, że dokonano analizy przebiegu linii oraz wskazanie czy jest możliwe alternatywne jej przeprowadzenie lub choćby przesunięcie tak, aby przebieg linii napowietrznej stanowił wynik ważenia interesów a nie wyłącznie uwzględnienie interesu publicznego. Tego w sprawie niniejszej zabrakło, co czyni ingerencję w prawo własności ww. działki przebiegiem linii i zaprojektowanym zakazem zabudowy jako przedwczesną i w chwili obecnej nadmierną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził natomiast istotnych naruszeń procedury planistycznej i tym samym za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. przez brak ogłoszenia o przystąpieniu do procedury planistycznej w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Kolno oraz brak zawiadomienia osób mieszkających poza terenem miasta Kolno, których działki są objęte planem o procedurze jego uchwalania. Brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W kwestii rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku Sąd wskazał, że skarga B. i M. Fi., właścicieli działki nr [...] podlegała oddaleniu, ponieważ ww. nieruchomość położona jest poza granicami spornego w sprawie niniejszej planu miejscowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Kolno, zaskarżając go w części, tj. w punkcie I podpunkcie 1 lit. b w zakresie stwierdzenia nieważności w odniesieniu do działki nr [...] § 18 pkt 1, 2, 3 oraz § 21 pkt 3 zaskarżonej uchwały (z wyłączeniem stwierdzenia nieważności § 21 pkt 2 uchwały); w punkcie l podpunkcie 2 odnoszącego się do części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w stosunku do nieruchomości obejmującej działkę nr [...], oraz w punkcie III w zakresie zasądzenia od Rady Miasta Kolno tytułem zwrotu kosztów postępowania kwoty 608 zł na rzecz D. S., M. S., U. S. i R. S..
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, ponieważ ich uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 3 § 1 w związku z art. 147 § 1 w związku z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w związku z art. 20 ust.1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w sytuacji, gdy faktycznie dostrzeżone przez Sąd naruszenia prawa, w tym niezgodność ze studium nie zachodzą (tj. dokonanie przez Sąd nienależytej oceny uchwały Nr XXIII/135/17 Rady Miasta Kolno z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kolno, a w szczególności pominięcie § 27 ust. 1 pkt 7 studium określającego kierunki polityki przestrzennej w strefie miejskiej IIC i ustanawiającego w tej strefie korytarz infrastruktury technicznej - linie elektroenergetyczne 110kV i 15kV, a tym samym błędnego przyjęcia, że plan w stosunku do działki nr [...] jest niezgodny ze studium),
- - art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób całkowity tj. nieustalenie podstawy faktycznej w stosunku do działki nr [...], w związku z pozostawieniem w obrocie prawnym w odniesieniu do ww. nieruchomości zapisów planu § 11, § 14 - co oznacza, że w chwili obecnej nie sposób jednoznacznie ustalić przeznaczenia ww. nieruchomości;
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię:
- - art. 28 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z treścią § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) poprzez pominięcie przez Sąd (wiążących dla organu przy uchwalaniu planu kierunków polityki przestrzennej ustalonej w strefie miejskiej Kolna IIC) zapisu § 27 ust.1 pkt 7 studium oraz załącznika graficznego do studium (gdzie wrysowano linię 110 kV na działce nr [...]), a w konsekwencji skutkujących błędnym przyjęciem, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu tj. niezgodności planu ze studium w stosunku do nieruchomości obejmującej działkę nr [...],
- - art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy zapisu z § 27 ust. 1 pkt 7 studium określającego kierunki polityki przestrzennej w strefie miejskiej IIC i ustanawiającego w tej strefie korytarz infrastruktury technicznej - linie elektroenergetyczne 110kV i 15kV, a tym samym błędnego orzeczenia, że plan miejscowy w stosunku do działki nr [...] jest niezgodny ze studium.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, w terminie określonym w art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji tylko w części obejmującej pkt I ppkt 1 lit. b, pkt I ppkt 2 w zakresie obejmującym działkę nr [...] oraz pkt III w zakresie dotyczącym zasądzenia zwrotu kosztów postepowania sądowego od Rady Miasta Kolno na rzecz skarżących D. S., M. S., U. S. i R. S. Tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej będzie obejmowało tylko ten zakres zaskarżenia.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził niezgodność przeznaczenia planistycznego działki nr [...] pomiędzy treścią zaskarżonego planu miejscowego a treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kolno przyjętego kilkakrotnie nowelizowaną uchwałą Rady Miasta Kolno z dnia 29 czerwca 2006 r. nr XXXV/212/06.
Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty jak i argumentacja strony skarżącej kasacyjnie dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny niezgodności pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego w zakresie działki nr [...] są zasadne.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Taka treść tego przepisu wskazuje, że niezgodność pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego ma miejsce wtedy, gdy ustalenia studium będą sprzeczne z treścią planu miejscowego. Nie musi nawet występować pełna zgodność między treścią obu planów przestrzennych (tak por. wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18, opub. w Lex nr 2759113; wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2333/17, opub. w Lex nr 2743129).
Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok nie stwierdza niezgodności pomiędzy ustaleniami studium dotyczącymi działki nr [...], a treścią zaskarżonego planu miejscowego.
W planie miejscowym działka nr [...] została objęta terenem rolnym R oraz terenem infrastruktury technicznej E – elektroenergetyka. Nie budzi także wątpliwości, że na działce nr [...] plan miejscowy wskazuje miejsca na posadowienie czterech słupów energetycznych linii wysokich napięć (110 kV) relacji Łyse-Kolno. Działka ta znajduje się w ciągu innych działek, po których plan miejscowy projektuje poprowadzenie tej linii elektroenergetycznej.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego składa się zarówno z części tekstowej, jak i graficznej. Obie części mają taką samą moc obowiązywania, a samo studium jako akt wewnętrzny wiąże organy planistyczne tej gminy, w której jest ono uchwalone.
Nie budzi najmniejszych wątpliwości, co trafnie podnosi w skardze kasacyjnej Gmina Miasto Kolno, że zmiana studium jaka miała miejsce w drodze uchwały Rady Miasta Kolno z dnia 31 marca 2017 r. obejmowała wprowadzenie do treści tego studium przebiegu linii elektroenergetycznych, w tym linii elektroenergetycznej 110 kV Łyse-Kolno. Z rysunku studium wprost wynika przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV i przebieg ten został, w zakresie działki nr [...], odwzorowany w treści uchwalonego planu miejscowego. Takie stanowisko zajął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także Sąd pierwszej instancji nie kwestionując zgodności między przebiegiem ww. linii elektroenergetycznej na rysunku studium i na rysunku planu miejscowego w zakresie obejmującym działkę nr [...].
W istocie w ocenie Sądu pierwszej instancji to część tekstowa studium miałaby przesądzać o niezgodności przeznaczenia w planie miejscowym działki nr [...] ze studium.
Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok nie potwierdza, aby również część tekstowa studium Miasta Kolno nie przewidywała budowy linii elektroenergetycznej 110 kV Łyse-Kolno. Wprost wynika to z § 27 ust. 1 pkt 7 tego studium, zgodnie z którym w strefie miejskiej IIC (a wiec w tej strefie, w której znajduje się działka nr [...]) planuje się realizację korytarza infrastruktury technicznej w zakresie dwóch linii linii elektroenergetycznych, z których jedną z nich jest ww. linia elektroenergetyczna 110 kV. Trafnie wskazuje na tę okoliczność w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miasto Kolno.
Ponadto z § 37 studium określającego miejsca i obszary kluczowe na terenie Miasta Kolno wyraźnie wskazano, że w zakresie elektroenergetyki takim obszarem kluczowym objętych współpracą z powiatem będzie utrzymanie w studium i wprowadzanie do planów miejscowych korytarzy linii wysokich napięć 110 kV.
Co najwyżej można stwierdzić, że pewne wątpliwości co do wewnętrznej spójności zawiera § 34 tego studium określający zasady zaopatrzenia w energię elektryczną. Przepis ten jako zasadę przyjmuje – w § 34 ust. 1 pkt 1 dostosowanie systemu do potrzeb odbiorców oraz dostarczanie energii elektrycznej w normatywnym standardzie jakościowym i ilościowym poprzez budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Łyse-Kolno, stanowiącej inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Następnie określając to zaopatrzenie wprost wymienia w strefie IIA budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Łyse-Kolno, ale nie wymienia wprost tej linii w strefie IID i IIC, mimo że rysunek studium zawiera przebieg tej linii przez strefy IID, IIA i IIC. Jednak już § 28 ust. 1 pkt 5 studium dla strefy IID przewiduje tworzenie korytarza infrastruktury technicznej w zakresie linii elektroenergetycznej 110 kV. Identycznie § 25 ust. 1 pkt 6 studium dla strefy IIA także przewiduje tworzenie korytarza infrastruktury technicznej w zakresie linii elektroenergetycznej 110 kV.
Naczelny Sąd Administracyjny przywołał ww. przepisy studium celem podkreślenia, że jego treść zawiera projektowaną linię elektroenergetyczną 110 kV Łyse-Kolno. Ponadto przedmiotem tej sprawy nie była ocena treści studium, ale ustalenie, czy projektowana na działce nr [...] linia elektroenergetyczna 110 kV pozostaje w sprzeczności ze studium, czy też studium przewiduje jej usytuowanie. Nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie w zakresie działki nr [...] treść studium przewiduje na jej terenie przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV. W związku z tym nie było podstaw do wskazania, że objęcie działki nr [...] projektowaną linią elektroenergetyczną 110 kV Łyse-Kolno było sprzeczne z treścią studium.
Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego polegający na niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wiążącej dla organów planistycznych Miasta Kolna treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności treści § 27 ust. 1 pkt 7 studium oraz załącznika graficznego do studium, w którym wrysowano linię 110 kV na działce nr [...]. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wprost stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a art. 28 ust. 1 ww. ustawy pozwala na stwierdzenie nieważności planu miejscowego wtedy, gdy przy jego sporządzaniu w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, tryb sporządzania, a także naruszono właściwości organów w tym zakresie.
W tej sprawie podniesiona przez Sąd pierwszej instancji sprzeczność między treścią studium a treścią uchwalonego planu miejscowego co do działki nr [...] nie miała miejsca, a więc w tym zakresie także nie nastąpiło istotne naruszenie zasad jego sporządzania.
Zarzut naruszenia § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) nie jest zasadny, ponieważ przepis ten nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Przepis ten określa wymogi dotyczące sporządzania rysunku projektu studium poprzez nakaz używania oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Ta sprawa nie dotyczyła kontroli studium, a więc nie było podstaw do dokonywania odrębnej oceny rysunku studium.
Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy § 27 ust. 1 pkt 7 studium określającego kierunki polityki przestrzennej w strefie miejskiej IIC i ustanawiającego w tej strefie korytarz infrastruktury technicznej - linie elektroenergetyczne 110kV i 15kV, nie może odnieść zamierzonego skutku. Powołany przepis dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z jego treścią w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten nie mógł być podstawą dokonywania kontroli planu miejscowego, skoro reguluje on treść studium.
Zasadnym jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 147 § 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej skargą kasacyjną. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w tej sprawie nie zaistniała sytuacja niezgodności między treścią studium a treścią planu miejscowego w zakresie działki nr [...], a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tego planu w części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter kompetencyjny i wyznacza sądom administracyjnym kompetencję do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637).
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie prawnym. Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.
W tej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych i nie pominął materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Kompletności materiału dowodowego w sprawie nie kwestionuje sama strona skarżąca kasacyjnie. Wadą zaskarżonego wyroku w zakresie objętym skarga kasacyjną było dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a tej wadliwości nie można skutecznie podważyć zarzutem naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trafnie wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien kompleksowo orzec co do działki nr [...] nie pozostawiając wątpliwości w zakresie wyeliminowanych z obrotu prawnego ustaleń planistycznych. Jednakże w tej sprawie w związku z brakiem niezgodności między treścią studium a treścią planu miejscowego, nie było podstaw do unieważniania zaskarżonego planu w zakresie objętym skargą kasacyjną.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy Miasta Kolno w zakresie obejmującym uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt I ppkt 1 lit. b w zakresie stwierdzenia nieważności § 18 pkt 1, 2, 3 oraz § 21 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz pkt I ppkt 2 obejmującego zwrot "i "b" zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza bowiem, aby wyżej wymienione przepisy zaskarżonego planu miejscowego regulujące sposób zagospodarowania działki nr [...] zostały uchwalone w sposób naruszający zasady sporządzania planu miejscowego.
Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę D. S., M. S., U. S. i R. S. i nie stwierdzając naruszenia zasad oraz trybu uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego w zakresie działki nr [...], skargę tę, na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a., w zakresie objętym punktem pierwszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalił.
Skutkiem takiego rozstrzygnięcia pozostaje w obrocie prawnym stwierdzona zaskarżonym wyrokiem nieważność § 21 pkt 2 planu miejscowego w stosunku do działki nr [...]. Przepis ten wprowadzał zakaz zabudowy i trafnie został unieważniony przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto zakresem zaskarżenia skargą kasacyjną nie był objęty § 21 pkt 2 planu miejscowego.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt III zaskarżonego wyroku w zakresie obejmującym zasądzenie od Rady Miasta Kolno na rzecz D.S., M.S, U.S. i R.S. kwoty 608 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia w zaskarżonej części wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądził solidarnie od skarżących D.S.,M.S.,U.S i R.S. solidarnie na rzecz Gminy Miasta Kolno zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 510 złotych. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).