Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 621/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi P. Ł. P. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Kieleckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Kieleckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Kielcach zatwierdził podział działki nr [...] w Miedzianej Górze, wskazując w uzasadnieniu, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział zostanie przejęta nieodpłatnie przez Urząd Gminy w Miedzianej Górze i stanowić będzie drogę gminną, przy czym właściciel działki A. R. złożyła oświadczenie, w którym zrzekła się prawa do odszkodowania za tę działkę.
Od 2001 r. działka nr [...] jest wykazana w ewidencji gruntów jako własność Gminy Miedziana Góra, przy czym nie wystąpiono z wnioskiem o założenie odrębnej księgi wieczystej dla tej nieruchomości, wobec czego działka ta nadal pozostaje w księdze wieczystej założonej dla działki nr [...] przed podziałem.
Pismem z dnia 7 września 2010 r. P. Ł. P. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Kieleckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. i R. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i zbiornikiem na ścieki sanitarne na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości T. P., gmina M. G.. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że opisana na wstępie działka nr [...] – stanowiąca drogę dojazdową do tej inwestycji – zgodnie z przedłożonym odpisem z księgi wieczystej stanowi jego własność, nie zaś własność Gminy Miedziana Góra. Pomimo tego P. Ł. P. nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tego budynku mieszkalnego.
Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Starosta Kielecki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r.
W dniu 3 listopada 2010 r. Gmina Miedziana Góra wystąpiła z pozwem do Sądu Rejonowego w Kielcach o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wprowadzenie stosownej zmiany. Ze względu na powyższe, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta Kielecki z urzędu zawiesił prowadzone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W dniu 6 kwietnia 2012 r. S.K. przesłał organowi kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt: [...] o oddaleniu ww. powództwa Gminy Miedziana Góra. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta Kielecki podjął zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nałożono na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia ich działki z drogą publiczną zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy Prawo budowlane oraz wykazanie prawa do przejścia i przejazdu przez drogę wewnętrzną.
Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. Wójt Gminy Miedziana Góra, wnosząc o zawieszenie postępowania wznowieniowego, przedstawił organowi kserokopię pozwu z dnia 5 czerwca 2012 r., wniesionego do Sądu Rejonowego w Kielcach.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Kielecki, działając z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił wznowione postępowanie. W uzasadnieniu przytoczono opisany powyżej stan faktyczny, wskazując, iż postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej dotyczącej stanu prawnego działki (drogi) oznaczonej nr [...] jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do pozwolenia na budowę, a więc na obecnym etapie załatwiania sprawy podjęcie decyzji byłoby przedwczesne.
W zażaleniu na powyższe postanowienie P. P., podkreślając, że wcześniejsze powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie księgi wieczystej zostało oddalone, wskazał, że Gmina ta nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie może w związku z tym wnioskować o zawieszenie tego postępowania. Ze stroną nie podjęto żadnej rozmowy w celu odkupienia tej działki i przekazania jej na drogę.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, przytoczył art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując jednocześnie, że z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, sporządzonego na kopii odpowiedniej mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że działki nr [...] i [...], na których zaprojektowano inwestycję, mają dostęp do drogi publicznej tylko i wyłącznie przez działkę nr [...], którą na ww. mapie oznaczono jako droga o szerokości 5,0 m. W tym zakresie organ powołał się na załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę pismo Wójta Gminy Miedziana Góra z dnia 4 grudnia 2008 r., z którego wynika, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną nieurządzoną.
Jednakże, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2009 r. zgłosił się S. K. - pełnomocnik P. Ł. P., który okazał odpis z księgi wieczystej 4, zawierający wpis świadczący, że jego mocodawca jest właścicielem działki nr 4. W związku z powyższym organ II instancji, orzekając w ramach wznowionego postępowania w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę, stwierdził, że ustalenie właściciela działki nr [...] należy potraktować jako zagadnienie wstępne w postępowaniu wznowieniowym, do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale sąd. Końcowo wskazano, że Gmina Miedziana Góra skierowała do Sądu Rejonowego w Kielcach pozew z dnia 5 czerwca 2012 r. o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie Miedziana Góra. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, zasadne było zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Kielcach w ww. sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na to postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego wniósł P. Ł. P. wskazując, że:
- 1. pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2009 r. wydano z naruszeniem prawa, ponieważ jako stronę postępowania pominięto jego osobę (właściciela działki Nr [...] - stosownie do wpisu w księdze wieczystej nr [...]);
- 2. w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Urząd Gminy Miedziana Góra i Starostwo Powiatowe w Kielcach wiedziały, że występuje niezgodność pomiędzy zapisami dot. działki nr [...] w księdze wieczystej a rejestrem gruntów, o czym świadczą pisma przedstawione w załączeniu do skargi;
- 3. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd Rejonowy w Kielcach oddalił powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wobec czego prawowitym właścicielem działki nr [...] jest skarżący; w rezultacie Gmina Miedziana Góra nie jest stroną postępowania wzowieniowego i nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, ani też wydawać oświadczeń o dostępności do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski powtórzył argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że pozew Gminy Miedziana Góra z dnia 4 listopada 2011 r., rozstrzygnięty wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., nie jest tożsamy w treści z pozwem z dnia 5 czerwca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, że formuła art. 97 § 1 pkt 4 nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:
- 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;
- 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;
- 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;
- 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Wobec niewątpliwego spełnienia trzech z pierwszych powołanych wyżej przesłanek, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy w stanie faktycznym przedstawionym przez organy obu instancji zachodzi również sytuacja, o jakiej mowa w pkt 4. W tym zakresie należy podkreślić, że wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 7.03.2001r., III SA 32/00, POP 2002, nr 2, poz. 37). Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego, rozumianego również jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3.06.1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11).
Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w konwencji nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji w tej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, iż fakt wniesienia przez Gminę Miedziana Góra w dniu 5 czerwca 2012 r. powództwa o ustalenie nieważności umów przenoszących własność działki nr [...] ma wpływ prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, ocenę przesłanek wznowieniowych i rozstrzygnięcie przez pryzmat powołanej w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w zw. z art. 151 § 1 K.p.a., tak dalece, że zasadne byłoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wymaganej przez ostatni z powołanych przepisów bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8.06.1998 r., II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6.10.1997 r., II SA 14/97, niepubl., z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepubl.).
Sąd stwierdził, że orzeczenie przez Sąd Rejonowy w Kielcach w przedmiocie zasadności wniesionego przez Gminę Miedziana Góra w dniu 5 czerwca 2012 r. ww. powództwa nie stanowi "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sam fakt wniesienia przedmiotowego powództwa "o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A.K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie Miedziana Góra" nie może bowiem zniweczyć rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni P. P. – uwidocznionego w tych księgach jako właściciel działki nr [...]. Ta ostatnia okoliczność znajduje zresztą potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt: [...], zgodnie z którym nabywcy spornej działki objęci zostali ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym nabyli skutecznie działkę nr [...], jako że nie została im udowodniona zła wiara w ujęciu, jakie ma na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19, poz. 147 ze zm.)".
W odniesieniu do zarzutu skargi, że wobec treści wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r. Gmina Miedziana Góra nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd wskazał, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało wydane z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś – jak sugeruje skarżący - "na wniosek strony". Odnośnie pozostałych zarzutów, Sąd wyjaśnił, że sąd administracyjny jest związany przy orzekaniu granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a więc kontrolą legalności mogło być objęte wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zaś rozstrzygnięcie wznowionego postępowania, które dopiero zapadnie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli R. B. i D. B., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie, iż w sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ze względu na fakt, iż składający skargę P. P., niezależnie od rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pozwem wniesionym przez Gminę Miedziana Góra do Sądu Rejonowego w Kielcach, sygn. akt [...], będzie korzystał z rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, do której jest wpisany jako właściciel działki [...] stanowiącej drogę, mimo iż jak to wynika z poglądu Sądu Najwyższego zawartego w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie II CKN 405/99, w przypadku stwierdzenia nieważności umowy nabycia przez P. P. omawianej działki, nie działa rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej, która to okoliczność przesądza, iż rozstrzygnięcie sprawcy [...], ma bezpośredni wpływ na to, czy P. P. może być stroną postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę domu udzielonemu R. i D. B. w dniu [...] czerwca 2009 r., czy też stroną tą być nie może.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, iż od wyniku sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Kielcach, sygn. akt [...] zależy czy P.P. może być stroną tego postępowania administracyjnego. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną stwierdzenie przez sąd nieważności umowy nabycia działki nr [...] podważy rękojmię wiary publicznej księgi wieczystej, co potwierdza pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie II CKN 405/99. Wykluczenie tej rękojmi pozwoli na wykreślenie prawa własności P. P. z księgi wieczystej i wpisanie w to miejsce Gminy Miedziana Góra, której działka ta została przekazana nieodpłatnie. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie ocenił skutki, jakie dla sprawy może mieć postępowanie przed Sądem Rejonowym w Kielcach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ze względu na fakt, iż P. P. korzysta z rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, do której jest wpisany jako właściciel działki nr [...].
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., Nr 707) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten zawiera domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych. Obalenie tego domniemania jest możliwe – co do zasady – poprzez wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...] wpisany jest P. P., to osobę tę organy administracji powinny w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym traktować jako właściciela tej nieruchomości. Potwierdza to również prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...], z uzasadnienia którego wynika, że nabywcy spornej działki objęci zostali ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym nabyli skutecznie działkę nr [...], jako że nie została im udowodniona zła wiara w ujęciu art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że wystąpienie przez Gminę Miedziana Góra w dniu 5 czerwca 2012 r. z powództwem o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne ze względu na ich sprzeczność z zasadami współżycia społecznego, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie Miedziana Góra, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a. P. P. – jako właściciela działki nr [...] - chroni od 2003 r. domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych (art. 3 ustawy), a Gmina tego domniemania nie była w stanie obalić, gdyż jej powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało przez Sąd Rejonowy w Kielcach oddalone prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Strona skarżąca powołała się na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r., II CKN 405/99, w którym uznano, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy, jeżeli umowa o przeniesienie własności nieruchomości była nieważna. Powołany przez skarżących kasacyjnie wyrok został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W sprawie rozpatrywanej przez Sąd Najwyższy kwestia ważności umów przenoszących własność nieruchomości została podniesiona w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a nieważność tych umów stanowiła przesłankę do uwzględnienia powództwa Skarbu Państwa.
Natomiast w tej sprawie powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało już oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. z uwagi na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kwestia nieważności umów przenoszących własność działki nr [...] nie była w tym postępowaniu podnoszona przez Gminę. Zatem w tym stanie prawnym kwestia zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym działki nr [...] jest prawomocnie osądzona, a więc prawo własności tej działki – zgodnie z treścią księgi - przysługuje P.P.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.