Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżyło skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 816/06, którym uchylona została decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty P. z dnia [...], nr [...], dotycząca wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] Starosta P. orzekł o trwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej 1519,84 m2 gruntów klasy R IIIb, położonych w P. przy ul. [...] (działka ew.[...]) pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną (trzy budynki wielorodzinne, w tym [...] lokali mieszkalnych) – zgodnie z załącznikiem graficznym – oraz ustalił jednorazową należność z tego tytułu w wysokości [...] zł, a także stałe opłaty roczne płatne w latach [...]–[...].
Rozstrzygnięcie to zostało wydane z urzędu z uwagi na faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przez A. P. i zostało podjęte na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 5, art. 11, art. 12 ust. 4, 7, 8, 13 i 14 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266).
Decyzją tą A. P. został ponadto zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych na warunkach określonych punktem 2 lit. a/ i b/ decyzji.
Organ po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, ustalił w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej i po przedłożeniu załącznika graficznego dostarczonego przez A. P. działającego pod firmą "[...]", że na części gruntów położonych na działce nr ew. [...] w P., ul. [...], nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania w sposób inny niż rolniczy. Ponieważ grunty wyłączono z produkcji rolniczej z naruszeniem art. 11 ust. 1 i 4 wskazanej ustawy, organ stwierdził, iż sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, została naliczona należność podwyższona o 10%.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A. P. – w osobie adwokata – wnioskował o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego wadliwą wykładnię, a także art. 12a – poprzez jego niezastosowanie.
W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił, iż w dacie wydania decyzji nie obowiązywał powołany w jej uzasadnieniu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi wystarczającą podstawę do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego decyzją.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podjęło ją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ stwierdził, że ze względu na niewielką powierzchnię przedmiotowego terenu przeznaczenie jego na inne cele niż rolne, mogło nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka w stosunku do terenu projektowanej inwestycji została już wydana w dniu [...], zatem grunt rolny mógł być wyłączony z produkcji rolnej. Teren działki nr [...] zaliczony jest do gruntów klasy R III. Tym samym przed podjęciem działań inwestycyjnych polegających na zmianie rolniczego użytkowania gruntu, inwestor zobowiązany był do uzyskania stosownej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy.
Bezsporne jest również, iż inwestor decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie posiadał.
W tej sytuacji zastosowanie w sprawie ma art. 28 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzje taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie należność o 10%.
Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie bezsporne jest, że:
- – zmiana rolniczego użytkowania gruntu nastąpiła przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej,
- – wyłączenie nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego, wielorodzinnego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...],
- – postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...], przy czym uzasadnienie do tego wszczęcia stanowił art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Powyższe ustalenia dawały podstawę do wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów z odwołania Kolegium stwierdziło, że art. 12a ustawy może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy strona uzyskała decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Nie podzielono ponadto zarzutu naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż przeczą temu materiały zawarte w aktach administracyjnych.
W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. P. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty tożsame z tymi, które zgłoszone były w odwołaniu od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.
Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od SKO w Ł. na rzecz skarżącego koszty postępowania. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że bezsporną w sprawie okolicznością jest, iż przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni całkowitej 1,0254 ha, będąca w wieczystym użytkowaniu A. P. stanowi użytek rolny klasy IIIb. Bezsporne jest też to, że skarżący dopuścił się wyłączenia części tej nieruchomości z produkcji rolnej przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na to wyłączenie.
Sąd I instancji podzielił też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i lokalami użytkowymi, nie stanowiła jednocześnie zezwolenia na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Powierzchnia działki – poniżej 0,5 ha – dawała jedynie możliwość uniknięcia trybu przewidzianego w art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy.
Wyłączenie z produkcji użytków rolnych, zaliczonych m.in. do klasy IIIb, może bowiem nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1 ustawy).
Wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidujący zwolnienie z obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych wymienionych w art. 12, ma zastosowanie jedynie wobec podmiotu, który uzyskał wcześniej decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i tylko w przypadku, o którym mowa w punktach 1 i 2 tego artykułu. Nie ma on więc zastosowania do skarżącego, który powinien ponieść sankcje wskazane w art. 28 ustawy, nakładane w stosunku do osób naruszających obowiązki wynikające z treści ustawy.
Mimo podzielenia przez Sąd I instancji argumentacji z zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zachodzi konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji przez organy obu instancji z następujących powodów:
- 1) decyzja organu I instancji, wbrew art. 107 § 1 k.p.a., nie określa precyzyjnie podmiotu, na który nałożony jest obowiązek uiszczenia należności w postaci jednorazowej opłaty. W komparycji decyzji jest wprawdzie mowa o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przez A. P., jednakże punkt 3 decyzji określa jedynie A. P. jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłat rocznych, nie precyzując, iż podmiot ten jest również zobligowany do uiszczenia opłaty jednorazowej, ustalonej w punkcie 2a rozstrzygnięcia;
- 2) akta sprawy nie zawierają załącznika graficznego do decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...], do którego decyzja ta się odwołuje. W aktach znajduje się wprawdzie mapa sytuacyjno-wysokościowa, która zgodnie z umieszczoną na niej pieczątką stanowiła załącznik graficzny do decyzji Starosty P. z dnia [...], jednakże – w ocenie Sądu – brak jest podstaw prawnych, aby mapę tę uznać jako załącznik do decyzji będącej przedmiotem rozpoznania. W tej sytuacji nie ma możliwości ustalenia powierzchni gruntu, która wyłączona została trwale z produkcji rolniczej;
- 3) organ, dokonując wyliczenia należności związanej z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, powołał się na wskazane w decyzji unormowania zawarte w art. 12 ust. 4, 7, 8, 13 i 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z pominięciem ust. 6, który nakazuje pomniejszenie ustalonej należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.
Reasumując, z przyczyn wskazanych wyżej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wymieniony wyrok zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 21995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez błędną wykładnię:
- a) polegającą na przyjęciu, że w sprawie należności, o której mowa w tej normie należy zastosować ust. 6 art. 12 ustawy, w sytuacji, gdy nie jest to dopuszczalne, bowiem norma ta odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego,
- b) polegającą na przyjęciu, że norma prawa materialnego stanowi, że elementem składowym decyzji jest mapa sytuacyjno-wyjściowa, w sytuacji, gdy norma ta nie stanowi o takim obligatoryjnym elemencie decyzji, zaś mapa stanowi wyłącznie dowód w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu, który to nie jest przez stronę skarżącą kwestionowany;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 107 § 1, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone,
- – art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również oczywistą sprzeczność między uzasadnieniem zawartym w wyroku a jego sentencją.
Wskazując na powyższe skarżące Kolegium wniosło o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie,
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,
- 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione.
Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji nie określa precyzyjnie podmiotu, na który został nałożony obowiązek uiszczenia należności w postaci jednorazowej opłaty. Zarzut ten jest niezrozumiały. Zaskarżona decyzja w komparycji określa podmiot, na którego wniosek została wydana. W punkcie 1 określa ona grunt wyłączony z produkcji rolnej a w punkcie 2a i 2b ustala wysokość jednorazowej opłaty z tytułu tego wyłączenia oraz opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu rolnego na cele nierolne. Wreszcie w punkcie 3 ta decyzja zobowiązuje A. P. działającego pod firmą "[...]" do uiszczenia należności zgodnie z punktem 2a i 2b, a więc zarówno jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jak i opłat rocznych wymienionych w pkt 2. Fakt, iż w decyzji (pkt 3) omyłkowo określono zakres zobowiązania do "uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z pkt 2a i 2b niniejszej decyzji", nie wskazując, iż zobowiązanie to obejmuje również jednorazową opłatę nie ma większego znaczenia, skoro jednocześnie decyzja wyraźnie nawiązuje do pkt 2a i 2b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za kolejną wadę decyzji organu I instancji uzasadniającą uchylenie zarówno tej decyzji jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uznał, iż akta sprawy nie zawierają graficznego załącznika do decyzji organu I instancji, do której ta decyzja odwołuje się. Jednocześnie – zdaniem WSA – brak jest podstaw, by za taki załącznik uznać znajdującą się w aktach sprawy mapę sytuacyjno-wysokościową określoną jako załącznik graficzny do decyzji z [...], co czyni niemożliwą do ustalenia powierzchnię gruntu wyłączoną z produkcji rolnej.
Odnośnie do tego zarzutu należy stwierdzić, iż – jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, aby decyzja o trwałym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej musiała zawierać załącznik graficzny w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej. Istotne jest natomiast, aby wynikał z niej w sposób bezsporny obszar wyłączony z produkcji rolnej. W aktach sprawy znajdują się dowody określające taki obszar, w tym odpowiednia mapa stanowiąca dowód dopuszczony w postępowaniu administracyjnym. Żadna ze stron dowodów tych nie kwestionowała i obszar gruntu wyłączonego z produkcji rolnej zaskarżoną decyzją nie jest sporny.
Sąd stwierdził też, że ustalając należności związane z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej organy pominęły regulację z art. 12 ust. 6 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pomniejsza się wartość ustalonej należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Wyrażając taki pogląd prawny Sąd I instancji w żaden sposób go nie rozwinął i nie uzasadnił. W związku z tym nie można odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej, która wskazuje, iż wymieniony przepis znajduje się w rozdziale 3 ustawy i określa sposób ustalania opłat i należność w sytuacji złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, a nie wówczas, gdy doszło już do faktycznego wyłączenia. W tej drugiej sytuacji ustalone należności mają charakter represyjny a podstawą do tego są przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy – "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Zaskarżony wyrok nie zawiera uzasadnienia tezy, iż przy ustalaniu należności i opłat na podstawie art. 28 ustawy należy również stosować jej art. 12 ust.
6. Uchybienie to mogło wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku, zaś zarzut obrazy art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest uzasadniony.
Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ostatnio wymienionej ustawy orzeczono jak w sentencji.