Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 724/11, oddalił skargę S.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2011 r., nr WOA.7721.80.2011.AS, w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:
Decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, zw. dalej WWINB, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, zw. dalej PINB, z dnia 4 kwietnia 2011 r., nakazującą S.G. doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. M. w Poznaniu do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z zatwierdzonym, decyzją PINB z dnia 10 grudnia 2007 r., projektem zamiennym, poprzez zamurowanie 4 otworów okiennych w kondygnacji I piętra oraz wypełnienie otworu okiennego na poddaszu, znajdującego się powyżej ww. okien. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 10 grudnia 2007 r. PINB dla Miasta Poznania wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. w Poznaniu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WWINB z dnia 30 stycznia 2008 r. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 305/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję WWINB i w ten sposób postępowanie w sprawie legalności zabudowy posesji przy ul. M. w Poznaniu zostało zakończone.
W dniu 3 października 2010 r. wykonano czynności kontrolne w budynku mieszkalnym przy ul. M. w Poznaniu. W ścianie usytuowanej równolegle do granicy z działką przy ul. M. stwierdzono istnienie 4 otworów okiennych o wymiarach 0,56m x 0,82m. Oględziny wykazały, że otwory okienne umieszczone są na wysokości 1,83m od poziomu podłogi I piętra. S.G. oświadczył zarazem w trakcie czynności kontrolnych, iż okna zostały wykonane pod koniec sierpnia 2010 r. Roboty polegały na rozkuciu ściany zewnętrznej i osadzeniu stolarki okiennej przy wykorzystaniu istniejących nadproży. Skarżący przyznał, że roboty wykonano bez pozwolenia na budowę. W toku postępowania organ stwierdził, że nad 4 oknami znajduje się otwór okienny, który zgodnie z decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r. powinien zostać zamurowany.
Decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał S.G., właścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. M. w Poznaniu, doprowadzenie tego obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją tego organu z dnia 10 grudnia 2007 r., projektem zamiennym poprzez zamurowanie 4 otworów okiennych w kondygnacji I piętra i wypełnienie otworu na poddaszu, znajdującego się powyżej tych okien.
Decyzją z dnia 21 stycznia 2011r. WWINB uchylił decyzję z dnia 22 listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ jako podstawę decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponadto organ pierwszej instancji bez zawiadomienia stron rozszerzył zakres przedmiotowy sprawy, a materiał dowodowy był niekompletny. Decyzja ta została zaskarżona przez S.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB uzupełnił materiał dowodowy o brakującą dokumentację, zawiadomił strony o zmianie przedmiotu postępowania i wydał decyzję z dnia 4 kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy dalej wskazał, że w projekcie budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r., przewidziano w poziomie pierwszego piętra elewacji zachodniej wnęki okienne, a w poziomie drugiej kondygnacji otwór imitujący otwór okienny.
Po wydaniu ww. decyzji, inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wykuciu ściany zewnętrznej z cegły i osadzeniu stolarki okiennej przy wykorzystaniu istniejących nadproży. Zalegalizowanie tych robót budowlanych nie jest możliwe, bowiem wykonane okna naruszają warunki techniczne w zakresie odległości między budynkiem a granicą działki sąsiedniej – ściana z wykonanymi oknami znajduje się w odległości od 2,90m do 2,83m od granicy z działką przy ul. M. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dopuszcza sytuowanie na działce budowlanej jedynie budynków w odległości nie mniejszej niż 4 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.
Decyzja organu pierwszej instancji nakazująca, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przywrócenie wykonanych otworów do stanu poprzedniego jest zatem zgodne z przepisami. Organ odwoławczy stwierdził też, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że są one nieuzasadnione i zostały już wyjaśnione w decyzji z dnia 21 stycznia 2011 r. Organ wskazał, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji ma charakter związany, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego wobec stwierdzenia naruszenia warunków technicznych, obowiązane są do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, co wynika z przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, zdaniem organu, podnoszona w odwołaniu sprawa wentylacji, bowiem kwestie wentylacji uzgadnia się na etapie projektowania budynku, w przedmiotowym budynku na pierwszej kondygnacji znajduje się otwór okienny, a ponadto istnieją inne sposoby utrzymania wentylacji pomieszczeń, wskazane w rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., dotyczący braku ustalenia usytuowania budynku na sąsiedniej działce, bowiem budynek inwestora był jedynie nadbudowywany od strony nieruchomości przy ul. M. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5m do 3m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od granicy.
Powyższa decyzja była przedmiotem skargi S.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono organom przekroczenie granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. przez ustalenie, że zachodzi konieczność zamurowania otworów okiennych w omawianym budynku oraz nieustalenie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niezbadanie przyczyny wybicia otworów okiennych w przedmiotowym budynku, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego organ zastosował niewłaściwie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto, organ nie uwzględnił wysokiego poziomu wilgotności wewnątrz budynku, który należy do skarżącego.
Wybicie okien było w tym wypadku koniecznością. Organy powinny były wobec tego przeprowadzić ekspertyzę sanitarną dotyczącą wpływu braku wentylacji i cyrkulacji powietrza. Organ nie wyjaśnił także dlaczego w budynku na działce sąsiedniej znajdują się otwory okienne mimo niezachowania odległości 8m między tym budynkiem a budynkiem skarżącego (zgodnie z przepisami wcześniej obowiązującymi). Zdaniem skarżącego znowelizowane rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 maja 2004 r., nie przewiduje przypadku, gdy budynek posadowiony został nierównolegle do granicy.
Tym samym organ nie zbadał tej kwestii, jak i nie poddał analizie wynikającej z tego faktu konieczności zachowania określonych przez ustawodawcę odległości. Przepisy pozwalają natomiast lokować budynki w odległości mniejszej niż 3m od granicy działki budowlanej, jednakże nie mniejszej niż 1,5m, jeżeli spełnione są określone warunki. Jeden z nich nakazuje uwzględnić rozmiary działki nie precyzując, jak rozumieć tę przesłankę. Oznacza to, że istnieje możliwość usytuowania budynku w odległości 1,5m od granicy lub przy granicy, czego jednak organy nie zbadały.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko.
Skarga S.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2011 r. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 236/11, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r. oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd Wojewódzki miał na uwadze, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, bowiem wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 236/11, oddalona została skarga S.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2011 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w przedmiocie legalności wykonania otworów okiennych na I piętrze budynku, znajdującego się na ul. M. w Poznaniu. Otwory okienne zostały wykonane przez S. G. w sierpniu 2010 r. Prace polegały na rozkuciu ściany zewnętrznej z cegły i osadzeniu stolarki okiennej przy użyciu istniejących nadproży.
Skarżący oświadczył zarazem, iż nie uzyskał w tej mierze pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego takie prace należało zakwalifikować jako wykonanie przebudowy. Według art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Prac podjętych przez skarżącego nie można było natomiast ująć jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz właśnie wytworzenie nowego stanu w związku z podnoszoną przez niego nadmierną wilgocią panującą w budynku.
Sąd zwrócił uwagę, że przebudowa zalicza się w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego do robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przeprowadzanie robót budowlanych można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego, że prace budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, należało, zdaniem Sądu, zastosować odpowiedni tryb postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo (3) w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego powyższe przypisy stosuje się też odpowiednio do tych przypadków, gdy roboty budowlane zostały już wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, zawartą w decyzji z dnia 21 stycznia 2011 r., odnośnie właściwej podstawy prawnej nałożonego na skarżącego obowiązku. PINB powołał się w swojej decyzji na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem w sentencji decyzji organu I instancji został sformułowany dla skarżącego nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, co wyczerpuje opis z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd podzielił też pogląd WWINB, iż organ I instancji, wbrew brzmieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zakreślił skarżącemu terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Trafne też okazały się, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uwagi organu odwoławczego co do wadliwego rozszerzenia zakresu przedmiotowego toczącego się postępowania, bowiem postępowanie dotyczyło kwestii legalności wykonania czterech otworów okiennych na I piętrze budynku przy ul. M. Jeżeli PINB uznał, iż zasadne było rozszerzenie postępowania o okno na poddaszu, to powinien był o tym zawiadomić strony. Skoro art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązuje organy do powiadomienia o wszczęciu postępowania, to tym bardziej - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - obowiązek taki odnosi się do zmiany (rozszerzenia) przedmiotu toczącego się postępowania.
Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd Wojewódzki uznał je za nietrafne. Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy nadzoru budowlanego nie powoływały się w swoich rozstrzygnięciach na § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten dotyczy bowiem m.in. okapów, gzymsów, balkonów lub daszków i innych elementów zewnętrznych budynku, jak również okien umieszczonych w dachu lub połaci dachowej. Otwory okienne zostały wykonane w ścianie, w tym na poddaszu. Stan faktyczny nie wyczerpał więc opisu zawartego w cytowanym wyżej przepisie rozporządzenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy nadzoru budowlanego trafnie natomiast powołały się na § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zgodnie z którym budynek powinien być tak usytuowany by ściana z otworami okiennymi znajdowała w odległości co najmniej 4m od granicy z sąsiednią działką.
Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż odległość ta wynosi tylko 2,83 m – 2,90 m. Z tej perspektywy nie ma zatem możliwości by wykonanie tych otworów okiennych przez skarżącego pozostawało w zgodności z prawem. Natomiast konieczność zachowania odległości 8m od ściany budynku sąsiedniego odnosi się na mocy § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. do budynków inwentarskich lub gospodarczych. Do tych jednak nie zalicza się ani budynek skarżącego, ani budynek sąsiedni. Tym samym przepis ten nie mógł w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania. Argument ten zresztą podniesiony został przez skarżącego w odniesieniu do ściany z otworami okiennymi w budynku na działce sąsiedniej – nie ten budynek jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania, nadto skarżący sam przyznał, że znajduje się on w odległości 4m od granicy z jego działką, natomiast budynek skarżącego tej odległości nie zachowuje.
Ponadto Sąd Wojewódzki zauważył, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło kwestii zgodności z prawem wykonania otworów okiennych w budynku przy ul. M. w Poznaniu. Tym samym rolą organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się samowoli budowlanej, a nie badanie aktualnego stanu technicznego budynku stanowiącego własność S.G. Ta kwestia może natomiast być przedmiotem odrębnego postępowania, z tym że jak wskazał Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymanie odpowiednich warunków sanitarnych w budynku należy do obowiązków właściciela obiektu.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Odstąpienie od tej zasady uzasadniają dwie okoliczności, a mianowicie zmiana stanu prawnego sprawy lub istotna zmiana okoliczności faktycznych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki zauważył, że ocena prawna i wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 236/11) są dla składu orzekającego w niniejszej sprawie wiążące, bowiem nie zmienił się stan prawny sprawy i nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji oraz biorąc pod uwagę wiążące wytyczne zawarte we wskazanym wyroku, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. podzielił stanowisko WWINB odnośnie dostrzeżonych uchybień procesowych i niewłaściwego zastosowania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w decyzji z dnia 4 kwietnia 2011 r. prawidłowo powołał jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazując skarżącemu doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego. W toku postępowania organ, zgodnie z art. 64¹ k.p.a. zawiadomił strony o rozszerzeniu postępowania o badanie legalności usunięcia wypełnienia w oknie kondygnacji poddasza.
Zatem ocena prawna i wytyczne zawarte w wyroku w sprawie II SA/Po 236/11 zostały przez organy wykonane. Nadto zarzuty zawarte w skardze są identyczne jak zarzuty sformułowane w skardze na decyzję WWINB z dnia 22 stycznia 2011 r. i zostały uznane przez Sąd orzekający w sprawie II SA/Po 236/11 za niezasadne.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. G., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, ze zachodzi konieczność zamurowania otworów okiennych w budynku położnym w Poznaniu przy ul. M. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie był zobligowany (niezależnie od ich wpływu na istotę rozstrzygnięcia) do zbadania przyczyn wybicia otworów okiennych w przedmiotowym budynku.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom i nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, ze zachodzi konieczność zamurowania otworów okiennych w budynku położnym w Poznaniu przy ul. M. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie był zobligowany (niezależnie od ich wpływu na istotę rozstrzygnięcia) do zbadania przyczyn wybicia otworów okiennych w przedmiotowym budynku.
Sąd Wojewódzki może naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a., jedynie odmawiając rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Przepis art. 1 p.u.s.a. jest zaś przepisem ustrojowym określającym ramy, zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. a nie k.p.a. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów procesowych zawartych w k.p.a. wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w p.p.s.a., a przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. określa jedynie jedną z podstaw skargi kasacyjnej, lecz sam w sobie nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a.
Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, LEX nr 1166069).
Na marginesie tylko można zauważyć, że Sąd Wojewódzki prawidłowo przeprowadził kontrolę sprawy administracyjnej wyjaśniając obszernie w uzasadnieniu, że istnieją inne sposoby wentylacji budynku niż wybicie otworów okiennych w niedozwolonej przez przepisy Prawa budowlanego odległościach, co czyni bezskuteczną polemikę podejmowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.