Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1661/09, oddalił skargę M. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie właściwości organu.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N., działając na podstawie art. 65 § 1, art. 123 k.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po zapoznaniu się z treścią pisma M. J. z dnia [...] maja 2009 r. (data wpływu do Inspektoratu [...] czerwca 2009 r.) dotyczącego wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego - przebudowy przyłącza gazowego niskiego ciśnienia oraz budowa stacji gazowej pomiarowej Q160 Nm3/h zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w obrębie K., uznał się za niewłaściwy i wyżej opisane pismo przekazał organowi właściwemu tj. Burmistrzowi Miasta i Gminy K.".
W uzasadnieniu wskazano, że kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego określa ustawa Prawo budowlane, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48, art. 49, art. 49a, art. 49b, art. 50, art. 50a, art. 51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4,7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. l, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 ustawy, która nie upoważniła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wypowiadania się i podejmowania władczych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Organem właściwym w tej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy K. co wynika z art. 3 w związku z art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zażalenie M. J. zostało uwzględnione i Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że gdyby wniosek odczytać w sposób dosłowny, to zaskarżone postanowienie jest trafne. Pamiętać należy jednak, że w przypadku zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić rzeczywistą intencję strony, w szczególności w zakresie pozwalającym na określenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku. Organ l instancji nie zwrócił uwagi, iż w przedmiotowym wniosku M. J. wskazuje na treść wniosku z dnia [...] maja 2009 r., skierowanego do Burmistrza Miasta K. We wniosku tym powołuje się na brzmienie art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że: "Właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki".
Prawdopodobnym jest, że w związku z tym faktem M. J. widzi konieczność podjęcia działania przez organy nadzoru budowlanego celem odstąpienia od realizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest przebudowa przyłącza gazowego. Właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt (w tym przypadku Stacja Bazowa Telefonii Komórkowej dz [...],[...]) w stosunku do którego prowadzone jest aktualnie postępowanie administracyjno - prawne, mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji postępowania pierwotnego, mające na celu zmianę lokalizacji inwestycji, de facto w rozbiórce.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył M. J. i wnosząc o "przesłanie sprawy do rozpatrzenia pod względem środowiskowym przez Ministra właściwego do spraw środowiska i wynikającego z tego zawieszenia biegu sprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Środowiska".
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd uznał za trafne stwierdzenie organu odwoławczego, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest ustalić rzeczywistą intencję strony, w szczególności w zakresie pozwalającym na określenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku. W sprawie niniejszej nie można jednoznacznie ustalić o jaką sprawę chodzi skarżącemu. Sąd podkreślił, że na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. Sąd usiłował ustalić o jaką sprawę administracyjną może chodzić skarżącemu. Na pytania Sądu skarżący odpowiadał w sposób nie do końca zrozumiały. Twierdził, że jego sprawa "winna być rozpatrywana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dlatego, że Główny Inspektor jest właściwy w sprawach, o których mówi Prawo budowlane". Na wielokrotnie ponawiane pytania Sądu oświadczał, że we wszelkich sprawach dotyczących prawa budowlanego właściwy jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z wypowiedzi skarżącego można było wywnioskować, że w sprawie gazociągu - o którym wspomina w swoich pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru w N. i Burmistrza K. - do chwili obecnej nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego gazociągu.
Jak twierdził, wydane zostały decyzje o ustaleniu "środowiskowej lokalizacji" budowy gazociągu i od tej decyzji się odwołał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu za pośrednictwem Burmistrza Miasta K. i sprawa ta jest niezakończona.
W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa. Trafnie bowiem wskazał organ odwoławczy, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie jakiego przedmiotu ona dotyczy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. J., reprezentowany przez radcę prawnego przyznanego mu w ramach prawa pomocy, podniósł zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji powyższych przepisów w toku postępowania administracyjnego, poprzez błędne ich zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia kasatoryjnego w sytuacji braku uzasadnionych do tego podstaw,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia wskazanych przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego przez organ II instancji – Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji wskazanych przepisów k.p.a., a to poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wbrew dyspozycji tych przepisów,
- 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. poprzez przyjęcie, że dla wypełnienia spoczywających na sądzie administracyjnym obowiązków wynikających z tego przepisu wystarczające jest wezwanie strony wnoszącej skargę na rozprawie do wskazania, co jest przedmiotem sprawy, i w sytuacji gdy porozumienie ze stroną napotkało w ocenie Sądu na przeszkody, wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokonania ustalenia,
- 5) art. 6 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania tego przepisu, poprzez brak pouczenia strony przez Sąd I instancji co do celowości skorzystania z pomocy fachowego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie,
- 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania polegającą na braku uwzględnienia w treści uzasadnienia wyroku wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, co tym samym uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia,
- 7) art. 125 p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania polegającą na braku odniesienia się Sądu do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania i tym samym brak rozpoznania przesłanek zawieszenia postępowania z urzędu.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, które nie zostały przez skarżącego zapłacone w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej mają charakter procesowy, nie są jednak sformułowane prawidłowo, bo nie określają czy wskazane naruszenia procedury miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonego przez M. J. do Sądu I instancji postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego było uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania, zaskarżonego przez M. J. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym organ ten uznawał się za niewłaściwy i przekazywał sprawę organowi właściwemu tj. Burmistrzowi Miasta i Gminy K. Powodem uchylenia postanowienia organu I instancji była potrzeba ustalenia rzeczywistej intencji strony w szczególności w takim zakresie w jakim jest to potrzebne do określenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.J.
O tym, że taka potrzeba istnieje świadczy nieuzyskanie, także na rozprawie, informacji o tym, czego w istocie domaga się skarżący. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera przesłanek, które pozwoliłyby na odczytanie rzeczywistych intencji skarżącego. Sądy administracyjne co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego i rozstrzygają w granicach danej sprawy. Oddalając zatem skargę M.J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w przedmiocie wyżej wskazanym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wbrew twierdzeniom skargi organ administracji II instancji nie naruszył prawa korzystając z kompetencji kasacyjnych określonych w art.138 § 2 k.p.a. a tym samym także Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270, dalej: P.p.s.a.).
Organ odwoławczy może, rozpoznając środek odwoławczy, skorzystać z kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka potrzeba niewątpliwie ma miejsce w sytuacji gdy rzeczywiste intencje skarżącego nie zostały wnikliwie ustalone. Dopiero wyjaśnienie tych intencji pozwoli organowi I instancji rozpatrzyć wniosek skarżącego albo przekazać go według właściwości do innego organu. Orzekając kasacyjnie, organ odwoławczy nie naruszył też zasad wynikających z art. 6,7,8 k.p.a. a także art. 65 § 1 i 66 § 3 k.p.a., a oddalając skargę, z braku wskazanych naruszeń, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Niejasny pozostaje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (błędnie wskazano, że przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie bo taka wadliwość odnoszona jest w przepisach P.p.s.a. do naruszeń prawa materialnego a nie procesowego).
Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Tak właśnie postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego kontroli podlegało postanowienie uchylające postanowienie I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia.. Sąd ten nie musiał ustalać, choć podjął taką próbę na rozprawie, co jest w istocie przedmiotem wniosku skarżącego, w sytuacji gdy jest to obowiązek organów administracji i gdy to one mają obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, Sąd ich w tym nie zastępuje.
Nie można uznać za zasadne także zarzutów naruszenia art. 6 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 125 P.p.s.a. Przepis art. 6 P.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu udzielanie stronom występującym bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych i pouczanie ich o skutkach prawnych tych zaniedbań. Nie został on w żaden sposób naruszony, bo skarżący uzyskał prawo pomocy a jego pełnomocnik, w ramach tego prawa, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie niezbędne elementy. Zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 125 P.p.s.a. (skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnie jakie miałyby być podstawy zawieszenia postępowania, wskazuje tylko, że w szczególności mogłyby to być podstawy określone w pkt 1 tego art. 125) zależy od uznania Sądu.
Nie można czynić Sądowi zarzutu niezawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy nawet nie wiadomo jaką sprawę skarżący chce załatwić poprzez wniosek złożony do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Argumenty odwołujące się do celowości i ekonomiki postępowania są w tej sytuacji pozbawione znaczenia.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżących powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.