Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 553/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. S. A. (dalej R.) z siedzibą w R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji tego organu z [...] maja 2013 r. (znak: [...]), wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. poz. 212 1263 ze zm.), o nakazaniu B. W. m. in. wykonania określonych robót polegających na doprowadzeniu do należytego stanu sanitarno- technicznego betonowej posadzki w lokalu - salonie A. w R., stanowiącego własność skarżącej Spółki, którego zobowiązana była najemcą.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji wynika, że skarżąca w dniu [...] sierpnia 2013 r. zwróciła się do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego opisaną decyzją.
W uzasadnieniu Spółka podała, że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nakazania wykonania określonych czynności w salonie meblowym, ponieważ jest właścicielem tego lokalu, a bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w tej sprawie. W toku postępowania organ ustalił, że B. W. nie prowadzi już działalności gospodarczej w spornym lokalu i dlatego decyzją z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) uchylił własną decyzję z [...] maja 2013 r. i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Po rozpatrzeniu wniesionego od tej decyzji odwołania Spółki, Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] grudnia 2013 r. (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Według organu odwoławczego, organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania (Spółka powinna być stroną postępowania zwykłego) i w związku z tym nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2013 r. Organ stwierdził, że R. S.A. nie można przyznać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy, ponieważ to B. W. prowadząca salon meblowy jako pracodawca miała obowiązek przestrzegać zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Zdaniem organu, umowa cywilnoprawna (najem) łącząca Spółkę z B. W. nie jest źródłem jej interesu prawnego w tym postępowaniu.
Ponownie orzekając w tej sprawie Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego Spółka nie wykazała posiadania interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym przestrzegania przez B. W. bezpieczeństwa i higieny pracy. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów kodeksu pracy i aktów wykonawczych do tej ustawy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Według organu, Spółka może posiadać jedynie interes faktyczny w ustaleniu, czy warunki techniczne które istniały w wynajmowanych pomieszczeniach spełniały wymogi prawa budowlanego.
R. S.A. z siedzibą w R. zaskarżyła tę decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Organowi odwoławczemu zarzuciła nieuzasadnione przyjęcie, że nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z [...] maja 2013 r. o nakazaniu B. W. m. in. doprowadzenia do należytego stanu sanitarno-technicznego posadzki w salonie meblowym A. w R., mimo że jako właściciel tego budynku jest odpowiedzialna za jego stan techniczny. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 553/14 oddalił tę skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo przyjął, że skarżąca Spółka potencjalnie rzecz ujmując mogła być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2014 r., zatem organ zasadnie wznowił postępowanie w tej sprawie, a następnie, po ustaleniu, że Spółka nie jest w świetle przepisów prawa, stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji z [...] maja 2013 r. stroną postępowania zakończonego tą decyzją odmówił uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia postępowania.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przed organami inspekcji sanitarnej, dotyczącym przestrzegania przez B. W. bezpieczeństwa i higieny pracy. WSA zwrócił uwagę, że obowiązek przestrzegania bezpieczeństwa i higieny pracy, przewidziany w art. 94, art. 207 § 1 i 2, art. 214 § 1 i 2 oraz art. 233 Kodeksu pracy oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. poz. 1650 ze zm.) jest nałożony na pracodawcę. To pracodawca, a nie właściciel budynku, jest obowiązany do utrzymania pomieszczenia pracy w czystości oraz w porządku, zapewnienia ich okresowego remontu i konserwacji w celu zachowania wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 14 rozporządzenia).
Ponadto, w pomieszczeniach oraz na drogach znajdujących się w obiektach budowlanych podłogi powinny być stabilne, równe, nieśliskie, niepylące i odporne na ścieranie oraz nacisk, a także łatwe do utrzymania czystości (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). Adresatem tych unormowań nie jest właściciel pomieszczeń, w których pracodawca prowadzi swą działalność, lecz sam pracodawca niezależnie od tego jaki tytułu prawny przysługuje mu do tych pomieszczeń. Innymi słowy, uprawnienia prawno - rzeczowe do lokalu nie odpowiadającego prawnym standardom, nie mają w świetle tych regulacji znaczenia dla zdefiniowania strony postępowania, którą może być pracodawca obowiązany do zapewnienia realizacji norm prawa pracy.
Sąd zauważył, że podmiot postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. został wskazany w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wynika z niego, że kontrolowanym pracodawcą w zakresie przestrzegania warunków higienicznych, o jakich mowa w przepisach prawa pracy, była B. W. prowadząca działalność gospodarczą o nazwie A. Kontrolą objęto pomieszczenia używane przez nią w salonie meblowym mieszczącym się w R. przy ul. P. Tym samym decyzja ta nie dotyczyła praw i obowiązków tego podmiotu, który jest właścicielem pomieszczeń, w których był prowadzony salon meblowy. Innymi słowy, postępowanie nie było prowadzone w sprawie przestrzegania przez Spółkę R. przepisów z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych, lecz w sprawie przestrzegania tych przepisów przez pracodawcę – B. W. Kwestionowana przez Spółkę decyzja, z racji faktu iż przysługuje jej prawo własności do pomieszczeń, które zdaniem organów inspekcji sanitarnej nie spełniają stosownych warunków, dotyka jej sfery prawnej, lecz wyłącznie w sposób pośredni, a to nie wystarczy aby przyznać jej status strony postępowania administracyjnego, tym samym wyposażyć ją w prawo do skutecznego posługiwania się środkami prawnymi.
Wyłącznym adresatem decyzji, tym samym i stroną postępowania, był ten kto obowiązany był spełnić jako pracodawca wymagania prawa pracy, a nie ten kto jest właścicielem pomieszczeń, w których była prowadzona działalność gospodarcza.
R. S.A. z siedzibą w R. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 553/14 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu wobec pominięcia naruszenia zasad określonych w art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym i miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę podkreśliła przede wszystkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnie uznał, że Spółka jako właściciel pomieszczeń, posiada jedynie interes faktyczny w postępowaniu. Spółka powołując przepisy Prawa budowlanego wyraziła pogląd, że wynikają z nich dla właściciela obiektu budowlanego obowiązki wobec wszystkich użytkowników tego obiektu, a więc również wobec pracowników najemcy. Są one tożsame z obowiązkami, jakie przepisy prawne nakładają na pracodawców. Daje to podstawę do stwierdzenia, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 i 2, art 61 pkt 1) stanowią źródło interesu prawnego właściciela nieruchomości w sprawie rozstrzygniętej decyzją administracyjną skierowaną do pracodawcy.
Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy oceny, czy w sprawie o nałożenie na pracodawcę, na podstawie przepisów prawa pracy, pewnych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu sanitarno - technicznego pomieszczeń służących pracownikom, stroną jest również właściciel obiektu budowlanego, na którym także spoczywają, w świetle prawa budowlanego, obowiązki utrzymania i użytkowania tego obiektu w sposób zgodny z wymaganiami w zakresie stanu technicznego, bezpieczeństwa i odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych. W istocie chodzi więc o ustalenie, czy w nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym i prawnym wnosząca skargę kasacyjną ma interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją podważaną w trybie wznowienia postępowania.
W pierwszej kolejności należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej określają podstawowe zadanie sądów administracyjnych - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie sposób zgodzić się ze Spółką wnoszącą skargę kasacyjną, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji tego zadania nie wykonał. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że Spółka nie akceptuje rezultatów tej kontroli (oddalenia jej skargi). Jest to jednak inna kwestia, niemieszcząca się w dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewłaściwie też sformułowano zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Zarzucono Sądowi błędną wykładnię tego przepisu. Tymczasem Sąd I instancji nie zajmował się szerzej wykładnią tego przepisu, a w skardze kasacyjnej nie określono na czym polega błąd Sądu w tym zakresie i w związku z tym jak ten przepis powinien być interpretowany. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i z treści skargi kasacyjnej wynika, że spór dotyczy raczej zastosowania art. 28 k.p.a. - uznania czy decyzja kwestionowana w trybie wznowienia dotyczy bezpośrednio sfery interesu prawnego Spółki. Nie chodzi więc o to, jak należy rozumieć interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. lecz o to, czy okoliczności prawne i faktyczne sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że Spółka ma w tej sprawie interes prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że uchybienie co do sposobu sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego art. 28 k.p.a. nie uniemożliwia odniesienia się do tej kwestii. Jednakże uważa ten zarzut za bezzasadny. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z dwoma porządkami prawnymi: prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy i prawa budowlanego. W obu tych porządkach i zarazem stosunkach prawnych występują różne podmioty - pracodawca i właściciel obiektu budowlanego. Sprawia to, że decyzja wydana na podstawie przepisów prawa pracy, skierowana do pracodawcy, nie dotyczy bezpośrednio sfery obowiązków i praw właściciela obiektu budowlanego, w którym pracodawca prowadzi swoją działalność, nawet jeżeli obowiązki właściciela obiektu budowlanego określone w prawie budowlanym mają podobną bądź identyczną treść z obowiązkami nałożonymi przez prawo pracy na pracodawcę.
Te warunek bezpośredniości oddziaływania decyzji jest niezbędny, aby można mówić o interesie prawnym określonego podmiotu w określonej sprawie. Nie ma więc racji wnosząca skargę kasacyjną stwierdzając, że kwestionowane przez nią rozstrzygnięcie administracyjne jest rozstrzygnięciem o jej prawach i obowiązkach. Nie jest ona bowiem pracodawcą pracowników zatrudnionych przez najemcę lokalu B. W. Decyzja PPIS w R. z [...] maja 2013 r. zawierała rozstrzygnięcie o obowiązkach pracodawcy, a nie o obowiązkach właściciela obiektu budowlanego, do którego przepisy prawa pracy nie mają, co oczywiste, zastosowania. Jeżeli nawet przyjąć, że wynikające z prawa budowlanego dla właściciela obiektu budowlanego określone obowiązki w zakresie utrzymania i użytkowania tego obiektu odnoszą się do wszystkich użytkowników obiektu, w tym również pracowników przedsiębiorcy - najemcy, to, jak powiedziano, decyzja badana w trybie wznowienia nie dotyczyła tych obowiązków, nie została wydana na podstawie prawa budowlanego i nie została skierowana do właściciela obiektu budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.