Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Gl 940/05) oddalił skargę G. K., W. K., E. K., Z. M. i E.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., na podstawie art. 104 i art. 105 k.p.a. oraz art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej garażu murowanego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy [...] w C. na działce [...], stanowiącego własność J. D.. Stwierdzono, że garaż ten stanowiący samowolę budowlaną został wykonany na początku lat siedemdziesiątych, czyli pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. Analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. oraz uznając, że stan techniczny garażu nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani nie wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotnych użytkowników i otoczenia organ nie znalazł podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając jednak, że organ ten przyjął błędne podstawy prawne i niewłaściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00 podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło legalność wybudowanych garaży. Brak jest wprawdzie decyzji o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste najemcy garażu, ale akt notarialny z [...] Rep. [...] nr [...] o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste, a także pisma ówczesnych najemców garaży potwierdzają, że garaż ten został wybudowany w tym samym czasie i na tych samych zasadach, co garaże sąsiednie, dla których zachowały się decyzje wydane na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też mając na uwadze wykładnię zawartą w tym wyroku organ odwoławczy przyjął, że osoba figurująca w akcie notarialnym o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] zabudowanej garażem dysponowała pozwoleniem na jego budowę.
Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się G. K. i W. K., E. K., Z. M. i E. M. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucono, że ze zgromadzonych akt archiwalnych nie wynika, aby prowadzone były jakieś postępowania przetargowe, rokowania czy negocjacje, w drodze, których wyłonionemu nabywcy użytkowania wieczystego przysługiwałoby pierwszeństwo w otrzymaniu gruntu. Wskazano także, że akt notarialny nie został poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej; sporządzony był w innym już stanie prawnym i nie wspomina się w nim, że garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie i odwołał się do argumentacji, jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skargę E. M. należało oddalić z uwagi na brak jego interesu prawnego do jej wniesienia. Skarżący jest bowiem synem współwłaściciela nieruchomości i nie posiada do tej nieruchomości żadnego prawa uzasadniającego jego legitymację.
Merytorycznie oceniając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00 uchylał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd kontrolował legalność wydanych rozstrzygnięć w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych sprawy i oceniał prawidłowość zastosowanych do nich norm prawnych. W uzasadnieniu zaś wskazał, że skoro przesłanką zastosowania przepisu art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz.
- 74) było wybudowanie garażu na podstawie pozwolenia na budowę, to wydanie takich decyzji wskazywałoby, że osoby w nich figurujące dysponowały pozwoleniami na budowę.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organy administracji obu instancji były obligowane do uwzględnienia wskazań Sądu zawartych w tym wyroku.
Jak wynika ze zgromadzonych akt administracyjnych w rozpatrywanej sprawie zawarty był akt notarialny z dnia [...], Rep. [...] nr [...] o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz poprzednika prawnego obecnej właścicielki – J. G.. Jako podstawę tego aktu powołano uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad nabywania garaży wybudowanych na gruncie gminy C. przez dotychczasowych najemców oraz Zarządu Miasta C. z dnia [...] nr [...] w sprawie wykonania uchwały nr [...] dotyczącej zasad sprzedaży m.in. garaży. Natomiast z zapisów § 2, 5, 6 wynika, że prowadzone były rokowania dotyczące nabycia garażu na własność i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, nabywca garaż wybudował i wpłacił kwotę z tytułu pierwszej opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntu. Sąd wskazał, że z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Ciepłowniczego z dnia [...] wynika, że J. G. wybudował garaż z własnych środków zgodnie z posiadaną dokumentacją.
Reasumując powyższe uwarunkowania prawne i faktyczne - zdaniem składu orzekającego - przy tak sformułowanej ocenie prawnej wyrażonej wyroku NSA z dnia 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00, brak jest podstaw do uznania, że garaże te są samowolą budowlaną.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku złożonej przez G. K., W. K., E. K., Z. M. i E. M. zarzucono:
- 1. naruszenie art. 32 i 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że E. M. nie posiada do nieruchomości żadnego prawa uzasadniającego jego legitymację
- 2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3, 134 § 1 i 153 tej ustawy poprzez nie zażądanie przez Sąd I instancji, uchwały Rady Miasta C. z dnia [...], nr [...] w sprawie zasad nabywania garaży wybudowanych na gruncie gminy C. przez dotychczasowych najemców oraz Zarządu Miasta C. z dnia [...] nr [...] w sprawie wykonania uchwały nr [...] dotyczącej zasad sprzedaży m.in. garaży oraz nie zażądanie wyceny, która powołana jest w akcie notarialnym, przez co nie zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2002 r., II SA/Ka1041/00, nakazujące dokonanie oceny na podstawie akt, a wymienione uchwały są częścią tych akt oraz przyjęcie, że NSA w wyroku z 12 lutego 2002 r. uznał, że grunt pod garaże został oddany w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74);
- 3. naruszenie przepisów art. 23 ust.1, 3 i 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i art. 8 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79 poz. 464) i zastosowanie domniemania przyjmując, że garaż został wybudowany na działce nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się odpis z księgi wieczystej KW nr [...] gdzie w dziale II E. M. wpisany jest jako współwłaściciel nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołuje się, nie znając ich treści, na uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad nabywania garaży wybudowanych na gruncie gminy C. oraz uchwałę Zarządu Miasta C. z dnia [...] nr [...] w sprawie wykonania uchwały nr [...] dotyczącej zasad sprzedaży m.in. garaży. Zażądanie tych uchwał byłoby zbędne, gdyby z aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] nr [...] wynikało na podstawie, jakich przepisów prawnych zawarto akt notarialny o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przeprowadzenie postępowania uzupełniającego z dokumentów jest konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości czy garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.
Nie trudno zauważyć, że po [...] latach od wybudowania garażu zawarty został akt notarialny o oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste, w którym J. G. oświadcza, że jeszcze nie uzyskał pozwolenia na oddanie go do użytkowania. Musiała być jakaś istotna przeszkoda w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Takim niezbędnym dokumentem do uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest pozwolenia na budowę. Być może brak tego pozwolenia był przeszkodą do oddania garażu w użytkowanie. Stwarzałoby to domniemanie faktyczne, że J. G., który wybudował garaż na gruncie Skarbu Państwa, wybudował go bez pozwolenie na budowę.
Chybione jest powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na art. 23 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem w dniu zawierania aktu notarialnego to jest [...] art. 23 ust. 5 ustawy już nie obowiązywał, a sytuację prawną garaży regulował art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący wykazali w niniejszej skardze kasacyjnej, iż nie zgromadzono wszystkich dostępnych dowodów w sprawie a wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest także wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach naruszony został art.153 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nabycie garażu po uprzednich przeprowadzonych rokowaniach nie przesądza, że garaż na działce [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Gmina C. prawdopodobnie (brak powołanych uchwał uniemożliwia dokładne określenie) sprzedawała lokale w tym garaże na podstawie art. 23 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według tych przepisów sprzedaż garażu powinna się odbyć w drodze przetargu. Z pierwszeństwa korzystają osoby tylko z tego względu, że są najemcami lub dzierżawcami, w tym przypadku garażu, a nie dlatego, że wybudowali go z własnych środków i posiadają pozwolenie na budowę i te okoliczności nie mają dla przysługującego pierwszeństwa żadnej doniosłości prawnej. Treść aktu notarialnego nie daje jednoznacznej odpowiedzi, że prawo użytkowania wieczystego zostało wycenione na kwotę [...] zł, a garaż został nabyty nieodpłatnie wskutek tego, że nabywca przedstawił pozwolenie na budowę. Na podstawie tak sformułowanego aktu notarialnego nie można przeprowadzić domniemania faktycznego, iż J. G. wykazał, że posiada pozwolenie na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełnym zakresie odpowiada tym wymogom. Stawiając bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego należało wskazać, czy skarżący upatrują go przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ta wada skargi nie może jednak powodować konieczności jej odrzucenia.
Rację mają składający skargę kasacyjną, w zakresie pierwszego z postawionych w niej zarzutów. Co prawda wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w aktach administracyjnych nie ma odpisu z księgi wieczystej KW [...], z którego miałoby wynikać, że E. M. jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości, to jednak skoro decyzje organów obu instancji były jemu również doręczane, to zbędne jest na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kwestionowanie jego interesu prawnego do wniesienia skargi. Sąd I instancji oddalając skargę E. M. rzeczywiście naruszył przepisy art. 32 i 50 § 1 p.p.s.a. Jednak stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano, nie dość, że istotnego wpływu na wynik sprawy, ale w ogóle żadnego wpływu. Skoro skarżącemu E. M. zapewniono możliwość uczestniczenia w postępowaniu przed Sądem I instancji, bowiem jego skarga została oddalona, a nie odrzucona, to nie ma miejsca także przesłanka nieważności postępowania z art 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie, z którą nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możności obrony swoich praw.
Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, z zastrzeżeniem art. 100, który odnosi się do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego, że Sąd I instancji błędnie, zamiast wskazanego wyżej przepisu, powołał art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji, ocena prawna sformułowana w wyroku NSA z 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00 była w sprawie wiążąca zarówno dla organów administracji, jak i Sądu I instancji.
W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że skoro przesłanką zastosowania art. 23 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 740 było wybudowanie garażu na podstawie pozwolenia na budowę to wydanie takich decyzji wskazywało, że osoby w nich figurujące dysponowały pozwoleniem na budowę. Stanowisko to Sąd wywiódł z faktu, iż w przepisie tym stwierdzono, że "osobom, które wybudowały na podstawie pozwolenia na budowę garaże na gruntach państwowych przysługuje pierwszeństwo w nabyciu tych gruntów w użytkowanie wieczyste oraz garaży, jeżeli przeszły na własność państwa". Co prawda przepis ten nie obowiązywał już w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] nr [...], gdyż wtedy do nabywania garaży i otrzymywania gruntu w użytkowanie wieczyste miał już zastosowanie art. 8 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 z późn. zm.), ale nowy przepis, także miał zastosowanie do osób, które na podstawie pozwolenia na budowę wybudowały garaż.
W tej sytuacji ocena prawna zawarta w powołanym wyroku miała zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Tak więc w tej sprawie kwestia legalności – budowy garaży na podstawie pozwolenia na budowę została w tym wyroku prawomocnie przesądzona. Ocena taka traci swą moc wiążącą jedynie w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy bądź w sytuacji wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 381; por. też np. wyrok NSA z 12 października 2006 r., II GSK 147/06, LEX nr 276691; wyrok NSA z 6 czerwca 2005 r., OSK 1944/04, LEX nr 194726).
W kontekście przedstawionych wyżej rozważań chybione są zarzutu naruszenia art 106 § 3, 134 § 1 i 153 p.p.s.a. Zauważyć wypada, iż wytyczne zawarte w wyroku NSA z 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00 nakazujące dokonanie oceny na podstawie akt sprawy zostały sformułowane przede wszystkim, dlatego, iż organy administracji jedną decyzją objęły 10 spraw o różnych stanach faktycznych i prawnych, bez uwzględnienia zróżnicowanego materiału dowodowego. Sąd stwierdził przy tym, iż przyjęcie domniemania prawnego, że zastosowanie art. 23 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje na posiadanie przez adresatów decyzji pozwolenia budowlanego nie będzie konieczne, jeżeli z akt administracyjnych wprost wynika, że było wydane pozwolenie budowlane. Skoro w rozpoznawanej sprawie takiego pozwolenia nie odnaleziono, to do ustalenia a kwestii legalności budowy przedmiotowego garażu musi mieć zastosowanie wspomniane domniemanie legalności wynikające z wyroku NSA z 12 lutego 2002 r. Tak więc stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 134 § 1 p.p.s.a. przez nie przeprowadzenie dowodów z dokumentów mających wykazać nielegalności budowy garaży nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że żadne wnioski dowodowe nie zostały złożone przez skarżących w toku postępowania przed Sądem I instancji
Całkowicie chybiony jest z tych samych względów (związanie oceną legalności wybudowania garaży zawartą w wyroku NSA z 12 lutego 2002 r.) także zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący upatrują go bowiem w tym, że nie wykazano, że garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Na marginesie można zauważyć, że Sąd I instancji, nie powoływał się na nieobowiązujący w dacie zawierania aktu notarialnego art. 23 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale jedynie prezentował stanowisko NSA, który w wyroku z 12 lutego 2002 r. odnosił się do tego przepisu.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.