Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. II SA/Bk 485/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego murowanego budynku mieszkalno - gospodarczego, parterowego z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy - 185,36 m². i kubaturze - 864,51 m³. oraz zobowiązującą I. i F. J. M. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że u podstaw wydania kontrolowanej decyzji legły następujące ustalenia:
- I. i F. M. są właścicielami działki nr [...] w C. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w Choroszczy udzielił pozwolenia na budowę trzech ferm oraz dwóch budynków gospodarczych, z których jeden budynek gospodarczy należący obecnie do małżonków M. miał projektowaną powierzchnię zabudowy - 105 m., powierzchnię użytkową - 94,25 m. i kubaturę - 458 m. Pozwolenie to obejmowało cześć działki należącej do J. i W. S. (obecnie działka nr [...] nadal stanowiąca własność w/w) i część działki J. P. i S. O. (obecnie działka nr [...] należąca do małżonków M.).
W dniu 17 czerwca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, na żądanie S. P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności użytkowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w C. przy ul. [...], po byłej fermie zwierząt futerkowych. W trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalno - gospodarczy, murowany, parterowy z poddaszem użytkowym, z gankiem i dwoma dobudówkami.
Organ I instancji decyzją z dnia 9 maja 2006 r. nr [...] nakazał I. i F. M. w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. wykonanie i przedłożenie oceny technicznej zdatności obiektu do użytkowania w świetle dokonanych zmian, sporządzonej przez osobę posiadającą niezbędne kwalifikacje zawodowe w tym zakresie, po spełnieniu zaś powyższych wymagań - w terminie do dnia 30 listopada 2006 r. - wykonanie i przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego poczynione zmiany, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z naniesionymi odległościami od granic działki.
Powyższe rozstrzygniecie utrzymano w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], zaś wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 508/06 skarga na decyzję ostateczną została oddalona.
Ustalenie, iż nałożone obowiązki zostały wypełnione skutkowało natomiast wydaniem przez organ nadzoru budowlanego I instancji decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego wyżej opisanego budynku oraz zobowiązaniu do uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.
W uzasadnieniu decyzji utrzymującej to rozstrzygnięcie w mocy Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1976r. wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy w Choroszczy zezwalało na wzniesienie budynku gospodarczego na działce należącej obecnie do małżonków M.. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów obiekt ten został wzniesiony jako gospodarczo - mieszkalny i od początku istnienia takie miał przeznaczenie. Z ustaleń szczegółowych aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz, zatwierdzonego uchwałą Nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001 r. wynika, że działka nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem literowym RP-MR, który oznacza: "istniejąca zabudowa związana z hodowlą zwierząt w tym zwierząt futerkowych, docelowo zabudowa zagrodowa. Funkcje mieszkalne dopuszcza się po zlikwidowaniu uciążliwości wynikającej z użytkowania zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich" (§ 3 pkt 2 Uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001r., ppkt 2.12.).
Skoro zaś powstały budynek nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż na jego wzniesienie było wydane pozwolenie na budowę, lecz inwestor dokonał istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia, a obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza funkcji mieszkalnej na tym terenie, to zdaniem organu odwoławczego słusznie stworzono inwestorowi możliwość legalizacji obiektu, stosując art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.
S. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności dotyczących kwestii wpływu utrzymania w mocy decyzji organu I instancji na prawa i obowiązki skarżącego w zakresie prowadzonej przez niego fermy zwierząt futerkowych na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], jak również wpływu tej decyzji na żądanie likwidacji tej hodowli w przyszłości;
- - art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że zachodziła potrzeba jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie istotnych okoliczności sprawy, dotyczących kwestii ustalenia wpływu utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] marca 2007 r. na prawa i obowiązki skarżącego w zakresie prowadzonej przez niego fermy zwierząt futerkowych;
- - art. 7, 77 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, wydanej pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz pomimo braku wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia i rozważenia materiału dowodowego przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że zamieszczone w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) przepisy regulują tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ może albo ustosunkować się negatywnie do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu, w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia przewidziano trzy sposoby przywrócenia tego stanu. Jednym z nich jest sytuacja, w której wskutek stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3).
Dalszy tryb postępowania w zależności od wydanego wcześniej rozstrzygnięcia oraz działań podjętych przez inwestora określają ust. 3 i 4 omawianego przepisu. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 4 ustawy będącym podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji, w przypadku wypełnienia obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. A zatem warunkiem wydania omawianej decyzji jest wykonanie w ustalonym terminie nałożonych czynności i stwierdzenie tego faktu przez organ. W tej sprawie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2006 r. nałożono na inwestorów - I. i F. M. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy obowiązek wykonania określonych czynności, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego – skontrolowaną przez sąd administracyjny, który prawomocnie oddalił skargę. Zatem zasadność nałożonych na inwestorów obowiązków nie została podważona, zaś dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego było zdeterminowane rodzajem wydanej uprzednio decyzji oraz dalszym zachowaniem się zobowiązanych, którzy wykonali nałożone na nich obowiązki.
Zarzuty nie uwzględnienia wpływu podjętej decyzji na przyszłe prawa i obowiązki skarżącego, związane z prowadzoną fermą zwierząt futerkowych nie mogły zostać uwzględnione, albowiem w świetle powołanych wyżej przepisów na obecnym etapie postępowania nie stanowią o meritum podjętego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 77 i 7 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. Nie zaistniała potrzeba przeprowadzania "w całości lub w znacznej części" uzupełniającego postępowania dowodowego, nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a w szczególności, gdy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w sprawie.
Skarżący S. P. wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym, niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, między innymi w kwestii ustalenia przez organ II instancji, jakoby skarżący miał przestać prowadzić fermę w C. i planował jej przeniesienie w inne miejsce, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne wskazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, którymi kierował się Sąd uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, iż Sąd I instancji niezasadnie uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny. Sąd I instancji w sposób ogólnikowy tylko odniósł się do zarzutów stawianych w skardze. Stanowisko Sądu w tym zakresie pozbawione jest konkretnego uzasadnienia i zdaniem skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien odnieść się do każdego z powołanych zarzutów odrębnie, wskazując dlaczego uznał każdy z nich za niezasadny. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. Nie wynika z niego zwłaszcza, aby sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wskazał, że "organ nie dokonywał badania wpływu budynku państwa M. na ewentualne "żądania w przyszłości likwidacji hodowli zwierząt futerkowych na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]", ponieważ we wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego skarżący poinformował osobę prowadzącą sprawę, że ferma zostanie przeniesiona w inne miejsce i w C. hodowla nie będzie prowadzona".
W tym miejscu podnieść należy, iż skarżący nigdy i wobec nikogo oświadczenia o takiej treści nie składał. Zatem nie wiadomo w oparciu o jakie konkretne dowody takie ustalenia poczyniono. Wynika stąd zatem, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony.
Zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostateczne wyjaśnienie przez organy okoliczności sprawy i oparcie swego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie spełnia to kryterium.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną powołał się wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Istota podniesionych w sprawie zarzutów kasacyjnych sprowadza się do twierdzenia, że zaskarżona do sądu I instancji decyzja administracyjna powinna zostać uchylona, z uwagi na to, że naruszała przepisy art. 7, 77§1 i 138§2 k.p.a. - bowiem wadliwie ustalony został stan faktyczny sprawy, między innymi co do ustalenia, że skarżący miałby przestać prowadzić fermę w C. i planował jej przeniesienie w inne miejsce.
Zarzut ten nie był jednakże uzasadniony. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji bynajmniej nie wynika, by do ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji należał fakt rzekomego zamiaru zaprzestania prowadzenia przez skarżącego fermy w C.. Argument taki pojawił się dopiero w odpowiedzi organu administracji na skargę do sądu administracyjnego.
Za słuszny należy uznać pogląd wyrażony przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym fakt wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji opartej na art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) determinował dalsze czynności organu administracji. Skoro decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 maja 2006 r. nałożono na inwestorów - I. i F. M. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i decyzja ta uzyskała przymioty ostateczności i prawomocności, to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ograniczały się do sprawdzenia, czy upłynął zakreślony inwestorowi termin (lub wpłynął jego wniosek) oraz czy obowiązki nałożone uprzednio na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego zostały prawidłowo wykonane.
Wszelkie ustalenia faktyczne we wskazanym wyżej zakresie rozpatrujące sprawę organy administracji poczyniły. Ustalenie, czy skarżący zamierza nadal prowadzić fermę hodowlana wykracza poza zakres ustaleń istotnych dla dokonania rozstrzygnięcia sprawy, a zatem zarzut wadliwego uznania za zgodną z prawem decyzji wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. był całkowicie nieuzasadniony.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 141 §4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uczynił bowiem zadość wymogom powołanego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zarówno wskazanie jego podstawy prawnej jak i jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku polega bowiem na przedstawieniu interpretacji przepisów prawa znajdujących zastosowanie w konkretnej sprawie i podanie dlaczego te właśnie przepisy powinny być w sprawie stosowane. Skoro sąd I instancji przedstawił właściwą interpretację przepisów art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i wskazał na konkretne okoliczności sprawy, które czyniły zasadnym zastosowanie tego przepisu to oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na zbadanie jego zgodności z prawem i tym samym odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, skoro prawidłowo przedstawione wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku czyniło zarzuty podniesione w skardze oczywiście pozbawionymi znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Mając na względzie powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.