Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1957/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. T. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 maja 2018 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z 28 maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), tzw. specustawy drogowej, po zapoznaniu się z odwołaniem wniesionym przez skarżącą od decyzji Wojewody M. z 11 stycznia 2018 r. w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody M. z 24 lipca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr... na odcinku od skrzyżowania z ul. E. w P. do skrzyżowania z drogą krajową nr... wraz z budową obwodnicy K.", w zakresie budowy obwodnicy K. w ciągu drogi krajowej nr... od km... do km... oraz w ciągu drogi krajowej nr... od km... do km... – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Wojewody.
Organ wskazał, że stosownie do treści art. 11f ust. 7 specustawy drogowej, Wojewoda doręczył zaskarżoną decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia w M. Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie od 6 lutego do 1 marca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od 6 lutego 2018 r., w Urzędzie Miasta i Gmina K. w dniach od 7 do 21 lutego 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tym samym terminie.
Obwieszczenie o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody zostało najpóźniej ogłoszone 7 lutego 2018 r., a więc przewidziany w przepisie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji zmieniającej Wojewody upłynął w dniu 21 lutego 2018 r. Organ stwierdził zatem, że w związku z upływem 7 marca 2018 r. terminu do wniesienia odwołania, odwołanie H. T. z 5 kwietnia 2018 r., nadane w tym samym dniu, nie zostało wniesione w terminie przewidzianym do jego wniesienia.
Minister zaznaczył również, że Wojewoda błędnie obwieścił o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody również w prasie lokalnej – "K.", wydanie... lutego 2018 r., bowiem taki obowiązek nie wynika z ww. art. 11f ust. 7 specustawy drogowej. W konsekwencji powyższego błędu Wojewody, ostatnie z ogłoszeń o wydaniu decyzji zmieniającej dokonane zostało 9 lutego 2018 r., a więc przewidziany w przepisie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji zmieniającej Wojewody, licząc od dnia ogłoszenia w ww. prasie lokalnej, upłynął w dniu 23 lutego 2018 r.
Termin na wniesienie odwołania od decyzji zmieniającej Wojewody, licząc od dnia ogłoszenia w ww. prasie lokalnej, upłynął zatem 9 marca 2018 r.
Uwzględniając powyższą uwagę organ stwierdził, że odwołanie skarżącej z 5 kwietnia 2018 r., nadane w tym samym dniu, zostało wniesione zarówno z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, jak również z uchybieniem terminu wynikającego z błędnej publikacji obwieszczenia o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody w ww. prasie lokalnej.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niezasadna jest argumentacja skarżącej odnośnie przypisania skutków procesowych doręczenia decyzji stronom postępowania, ze zdarzeniem polegającym na zamieszczeniu zawiadomienia Wojewody M. z dnia 16 stycznia 2018 r., o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia (na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy K. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu).
Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę jako "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów.
Stosownie zaś do art. 11f ust. 7 specustawy drogowej, do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3–5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej.
Zdaniem Sądu, Minister zasadnie uznał, że obwieszczenie informujące o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody M. zostało umieszczone w Urzędzie Miasta i Gmina K. w dniach od 7 do 21 lutego 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tym samym terminie. Co istotne, termin potwierdzający obwieszczenie o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody M. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy K., oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu, został ustalony przez organ odwoławczy na podstawie dokumentu urzędowego, jakim jest w niniejszej sprawie pismo Urzędu Miasta i Gminy K. z 2 marca 2018 r. przekazane przy piśmie Wojewody M. z 10 maja 2018 r.
Zasadnie też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania od decyzji zmieniającej Wojewody M. należało liczyć od publicznego ogłoszenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji, zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i K. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu. Takie zawiadomienie, co expressis verbis wynika z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, ma być wyłącznie wysłane dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a nie publikowane, tak jak obwieszczenie.
Sąd podzielił zdanie organu, że fakt, iż Urząd Gminy K. zdecydował się opublikować ww. zawiadomienie Wojewody M. z 16 stycznia 2018 r., informujące o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody M., na tablicy ogłoszeń i Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu, w żaden sposób nie może przesądzać o tym, że od tej publikacji należy liczyć termin na wniesienie odwołania. Przyjęcie stanowiska skarżącej oznaczałoby bowiem, że termin na wniesienie odwołania od decyzji zmieniającej Wojewody M. praktycznie zawsze byłby otwarty, w sytuacji gdyby urząd gminy (choć nie wynika to z żadnych przepisów prawa), decydowałby się, co pewien okres czasu, upubliczniać zawiadomienie informujące o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody.
W świetle powyższej argumentacji, Sąd uznał, że nie był uzasadniony zarzut naruszania przez organ odwoławczy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd orzekając w sprawie uwzględnił również wniosek Ministra o nieprzeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi ponieważ nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem w sposób przewidziany prawem przez pełnomocnika skarżącej.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej H. T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, zarzucono:
- 1) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, przyjął:
"Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)".
Zgodnie z art. 49 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Artykuł 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 49 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wprost przesądza, że termin do wniesienia odwołania liczy się od publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, a nie od indywidualnego zawiadomienia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego o wydaniu decyzji. Podstawą do ustalenia zachowania terminu jest ustalenie daty publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Otrzymanie przez skarżącą zawiadomienia z dnia 16 stycznia 2018 r. o wydaniu decyzji zmieniającej decyzję o lokalizacji w dniu 6 marca 2918 r. nie stanowi zdarzenia, od którego liczy się termin do wniesienia odwołania. Nie ma również znaczenia prawnego ponawianie przez organy o wydaniu decyzji. Znaczenie prawne ma pierwsze publiczne obwieszczenie, o którym stanowi art. 49 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podważono daty publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji zmieniającej przez Wojewodę M..
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma podstaw do dopuszczenia dowodu o dacie otrzymania indywidualnego zawiadomienia, skoro podstawą dla ustalenia zachowania terminu jest data publicznego obwieszczenia.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.