Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 po rozpoznaniu skargi ze skargi E. K. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [..]., nr [..] w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Miasta L. wotum zaufania oraz zasądził na rzecz skarżącej E. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu [..] r. przez Burmistrza Miasta L. E. K., został przedstawiony Radzie Miejskiej w L. raport o stanie gminy. Po odczytaniu raportu Przewodniczący Rady otworzył dyskusję nad raportem, jednak nikt z obecnych nie zabrał głosu, wobec czego przystąpiono do głosowania nad votum zaufania dla Burmistrza L.. Siedmiu radnych głosowało za udzieleniem votum zaufania, nikt nie głosował przeciw, sześciu radnych wstrzymało się od głosu. Pod głosowanie poddano uchwałę o udzieleniu votum zaufania burmistrzowi – siedmiu radnych głosowało za udzieleniem votum zaufania, sześciu wstrzymało się od głosu, nikt nie głosował przeciw. Wobec braku bezwzględnej większości głosów za udzieleniem votum zaufania, zgodnie z art. 28aa ust. 9 zd. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: u.s.g.,, skutkiem było podjęcie uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta L. votum zaufania.

W skardze wniesionej [..] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [..] z [..]. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie uchwały z naruszeniem przepisów 28aa ust. 9 u.s.g. przez podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia jej – jako Burmistrzowi Gminy Miasta L. – votum zaufania, bez podjęcia debaty nad raportem o stanie gminy, podczas gdy przeprowadzenie takiej debaty jest obowiązkowe. Zgodnie bowiem z art. 28aa ust. 4 u.s.g., rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której nad raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem burmistrzowi votum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). Uchwałę o udzieleniu burmistrzowi votum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Niepodjęcie uchwały o udzieleniu burmistrzowi votum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi votum zaufania. Zdaniem skarżącej, intencją wprowadzenia obowiązku przygotowania i składania raportu o stanie gminy oraz instytucji votum zaufania było wprowadzenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego gminy, którego skutkiem może być pociągnięcie burmistrza do odpowiedzialności społecznej przez możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. W świetle powyższego, z brzmienia art. 28aa u.s.g. należy wywodzić, że radni mają obowiązek zabrać głos w dyskusji, w szczególności ci, którzy mają wobec raportu jakieś uwagi czy zastrzeżenia. Samo zapoznanie się przez radnych z treścią raportu w efekcie jego "przedstawienia" nie spełnia ustawowego wymogu "rozpatrzenia" raportu. Instytucja raportu o stanie gminy została wprowadzona jako jeden z najważniejszych aktów działalności organów gminy – uregulowano ją wśród przepisów ustrojowych gminy – zatem zachowanie radnych, w szczególności wyrażających niezadowolenie z kondycji gminy nie może polegać na bierności, tj. powstrzymaniu się od "rozpatrywania" sporządzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta) raportu o stanie gminy.

Skarżąca podkreśliła, że sama czynność "rozpatrywania" jest czynnością faktyczną i zakłada aktywność osób biorących udział w dyskusji, której przedmiotem powinny być kwestie podsumowania działalności burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii, uchwał gminy i budżetu obywatelskiego i w której radni powinni ustalić, czy wójt/burmistrz zrealizował swoje obowiązki w tym zakresie. W przeciwieństwie do udziału mieszkańców w debacie – który jest ich uprawnieniem i ma charakter dobrowolny, udział radnych należy uznać za obowiązkowy. Końcowo skarżąca podniosła, że wprowadzenie do ustawy instytucji raportu o stanie gminy ma służyć zaznajomieniu mieszkańców, w tym radych z kondycją gminy i nie może być podstawą wyłącznie politycznego "rozliczania" burmistrza, gdyż w takim wypadku prowadziłoby to do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że rozwiązanie zawarte w art. 28aa u.s.g. byłoby skutecznym narzędziem dla ukształtowanego w radzie gminy układu politycznego, stojącego w opozycji do wójta, do podjęcia oderwanej od stanu gminy próby odwołania osoby urząd ten piastującej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podkreśliła, że zostały dopełnione wszystkie formalne wymogi poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie votum zaufania dla burmistrza. Nie istnieje przymus prowadzenia debaty. Przewodniczący Rady otworzył dyskusję nad raportem, w której nikt nie wziął udziału, jednak wbrew stanowisku skarżącej, fizyczne niezabranie głosu przez radnych czy też mieszkańców gminy nie stanowi przeszkody w podjęciu uchwały w przedmiocie udzielenia burmistrzowi votum zaufania. Radzie pozostawiono ocenę działań organu wykonawczego, a tym samym Rada mogła postępowanie burmistrza ocenić negatywnie. Posługując się analogią do głosowania w sprawie udzielenia organowi wykonawczemu absolutorium Rada podniosła, że ustawodawca również w kwestii votum zaufania pozostawił pełną swobodę działania organowi stanowiącemu gminy. Nie zostały bowiem wprowadzone żadne kryteria, którymi rada ma się kierować oceniając raport – zapisy art. 28aa są w tej kwestii identyczne z treścią art. 28a u.s.g.

Organ odwołał się na poparcie swojego stanowiska do wyroków sądów administracyjnych oraz piśmiennictwa, wskazując, że dokonana w formie wyników głosowania ocena całokształtu działalności burmistrza ma walor polityczny i jest przeprowadzana w ramach politycznego, swobodnego uznania Rady.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwała będąca przedmiotem skargi ma charakter szczególny, jako że jej źródłem jest swoiste zaniechanie ustawodawcze organu gminy (które nie powinno jednak być utożsamiane z jego bezczynnością). Jak bowiem stanowi art. 28aa ust. 9 zd. trzecie u.s.g. – "Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania". Zaskarżona uchwała – której treścią jest nieudzielenie Burmistrzowi Miasta L. votum zaufania – zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu votum zaufania). Tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez Radę uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi votum zaufania.

Zdaniem Sądu spełniony został warunek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Badając spełnienie tej przesłanki Sąd uznał, że nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym. Stanowisko to potwierdzają przywołane w skardze orzeczenia (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14, wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17), nie jest ono także kwestionowane w sprawie przez Radę.

Votum zaufania dla organu wykonawczego gminy jest instytucją nową, wprowadzoną do u.s.g. ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130) – dalej: nowela do u.s.g. Procedura udzielenia votum zaufania oraz skutki uchwały w tym przedmiocie zostały uregulowane w art. 28aa u.s.g. oraz skorelowane z innym nowym rozwiązaniem – raportem o stanie gminy. Jak bowiem stanowi art. 28aa u.s.g.:

1. 1. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy.
2. 2. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego.
3. 3. Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu.
4. 4. Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę.
5. 5. W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych.
6. 6. W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos.
7. 7. Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami:
8. 1) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 20 osób;
9. 2) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 50 osób.
10. 8. Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby.
11. 9. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
12. 10. W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

W przekonaniu Sądu, ocena prawidłowości przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie procedury głosowania nad votum zaufania dla Burmistrza Miasta L., a w konsekwencji legalności uchwały w tym przedmiocie, musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie poszczególnych przepisów art. 28aa u.s.g., ale też cel całej regulacji oraz wyraźnie ustanowione w tym artykule korelacje pomiędzy raportem o stanie gminy a instytucją votum zaufania, a także szerzej – podstawowe zasady prawa, wywodzone z Konstytucji RP i innych przepisów dotyczących samorządu terytorialnego.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że celem nowelizacji z 11 stycznia 2018 r., interpretowanym w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności oraz dającym się wyprowadzić z poselskiego projektu noweli do u.s.g., było niewątpliwie z jednej strony zwiększenie transparentności działalności organów gminy (przede wszystkim organu wykonawczego), z drugiej zwiększenie partycypacji społecznej w kontroli działalności organów gminy oraz aktywizacja mieszkańców. Również z samego tytułu noweli do u.s.g. wynika, że została ona podjęta "w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów". Rozwiązania wprowadzone w art. 28aa u.s.g., takie jak właśnie obowiązek przedstawienia przez organ wykonawczy raportu o stanie gminy oraz przeprowadzenie nad nim debaty, w której dopuszczono czynny udział mieszkańców, a w ich następstwie głosowanie nad votum zaufania, służą bez wątpienia zwiększeniu tejże transparentności i społecznej kontroli.

Przy spełnieniu tych celów instytucja votum zaufania może być oceniana pozytywnie, jako dodatkowy instrument skutecznej kontroli organu wykonawczego, jednak nie można się zgodzić, że cele te pozostają zachowane i realizowane w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie – nieudzielenia votum zaufania burmistrzowi przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek faktycznej debaty nad raportem o stanie gminy.

Z brzmienia art. 28 aa ust. 4 u.s.g. jednoznacznie wynika, że ustawodawca połączył udzielenie votum zaufania wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta z rozpatrywaniem raportu o stanie gminy. Głosowanie nad votum zaufania dla organu wykonawczego stanowi ostatni etap procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy (por. K. R. P., Raport o stanie gminy, FK 2019/6/6-16, opubl. Lex) Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że związek ten ma charakter tylko czysto formalny - poprzez wprowadzenie wymogu przeprowadzenia głosowania nad votum zaufania po przedstawieniu raportu o stanie gminy, na tej samej sesji, ale w istocie formalne powiązanie tych dwóch instytucji jest wyrazem istniejącego między nimi związku o charakterze merytorycznym. Wskazuje na to wyraźnie ukształtowanie samej procedury w ten sposób, że głosowanie w sprawie votum zaufania musi być poprzedzone wysłuchaniem raportu o stanie gminy, który – co wynika z treści ust. 2 art. 28aa u.s.g. – jest przede wszystkim raportem o działalności organu wykonawczego i dotyczy (w szczególności) realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego.

Po raporcie ma mieć miejsce debata, a dopiero po niej głosowanie. Powyższe zaś nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem Rady, że instytucja votum zaufania ma charakter czysto politycznej oceny i że przy podjęciu uchwały w tym przedmiocie Rady nie obowiązują żadne kryteria, wobec czego nie ma znaczenia, czy jakakolwiek debata nad raportem faktycznie się odbyła. Fakt, że ustawa nie formułuje uszczegółowionych kryteriów merytorycznych w tym zakresie nie oznacza, że ocena dokonywana w trybie votum zaufania może następować na warunkach całkowitej dowolności. Zdaniem Sądu, zaniechanie wskazania w ustawie kryteriów oceny działalności organu wykonawczego, dokonywanej w ramach procedury zawartej w art. 28aa u.s.g., należy odczytać jako zamierzone odstąpienie od tworzenia zawężającego katalogu kryteriów merytorycznej oceny, jednak musi to pozostać ocena o charakterze merytorycznym, faktycznie odnosząca do działań wójta/burmistrza/prezydenta miasta.

Wszelkie oderwanie głosowania nad votum zaufania od treści ww. raportu prowadzi do wniosku, że niezależnie od działań organu wykonawczego i ich oceny, dopuszczalne byłoby nieudzielenie osobie pełniącej tę funkcje votum zaufania i tym samym stworzenie możliwości weryfikacji jej mandatu wyborczego w oparciu o zupełnie arbitralnie przyjęte przesłanki, którymi mogłyby być czysto personalne lub polityczne strategie. To zaś czyniłoby instytucję votum zaufania pozbawioną jakiegokolwiek sensu z punktu widzenia przedstawionych wyżej celów tj. zwiększenia nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań.

Wobec przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w tym wprowadzenia rozwiązania polegającego na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu votum zaufania burmistrzowi, jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia votum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata. W ramach tego elementu proceduralnego powinno bowiem nastąpić przedstawienie stanowisk radnych co do raportu, w szczególności w przypadku jego nieakceptacji. O ile można dopuścić koncepcję, że brak dyskusji poprzedzający udzielenie organowi wykonawczemu votum zaufania oznacza brak zastrzeżeń co do raportu przedstawionego przez ten organ i jego pełną akceptację, to w sytuacji nieudzielenia organowi wykonawczemu votum zaufania, uchylenie się przez radnych od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w debacie prowadzi do sytuacji w której: 1) nie można stwierdzić, że głosowanie nad votum zaufania miało związek z oceną raportu, a w konsekwencji – że w ogóle wykonana została jakaś forma nadzoru merytorycznego nad organem wykonawczym i spełniony został wspomniany cel przepisu w postaci zwiększenia społecznej kontroli, 2) dochodzi do całkowitego wypaczenia celu, jakim było zwiększenie transparentności działań organów gminy, skoro można założyć sytuację, że raport o stanie gminy potwierdza prawidłowe wykonanie obowiązków przez burmistrza, zaś radni z nieujawnionych powodów nie udzielają mu votum zaufania, otwierając drogę, do ewentualnego podważania jego mandatu wyborczego i zmniejszając przez to gwarancje z tego mandatu wynikające, 3) zlekceważone zostaje prawo mieszkańców gminy do informacji o działaniach jej organów, skoro zostali oni pozbawieniu możliwości poznania motywów nieudzielenia votum zaufania wybranemu przez tych mieszkańców wójtowi/ burmistrzowi/prezydentowi miasta.

Ponadto proponowana przez Radę wykładnia art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g. pozostaje, zdaniem Sądu, w sprzeczności z wykładnią systemową wewnętrzną, dokonywaną na gruncie u.s.g. oraz innymi przepisami prawa, w tym Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę regulacje ustrojowe oraz zasady dokonywania wyboru organów na szczeblu krajowym oraz lokalnym, brak jest przy tym podstaw do stosowania prostej analogii pomiędzy votum zaufania dla organu wykonawczego, wprowadzonego do ustaw samorządowych a votum zaufania dla rządu, udzielanego przez Sejm i wywodzenie w tej drodze o czysto politycznym charakterze instytucji votum zaufania, o której mowa w art. 28aa u.s.g. Votum zaufania dla rządu ma istotnie charakter czysto polityczny i jest wyrazem wyłącznie politycznej kontroli oraz źródłem politycznej odpowiedzialności. W przeciwieństwie jednak do rządu, którego skład i powstanie z założenia jest efektem rozkładu sił politycznych w parlamencie i którego źródłem legitymacji politycznej jest akceptacja przez ten Sejm, legitymacja polityczna organu wykonawczego gminy pochodzi z wyborów powszechnych i jest w tym sensie równorzędna do legitymacji członków rady gminy.

Przyjęciu tezy o dopuszczalności wyłącznie politycznej oceny i głosowania nad votum zaufania dla burmistrza w oderwaniu od rozpatrzenia i oceny raportu o stanie gminy sprzeciwia się również wykładnia uwzględniająca treść art. 28a i 28b u.s.g. w związku z przepisami ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 741 ze zm.), które to regulacje również stanowią dodatkowe instytucje kontrolne w stosunku do organu wykonawczego gminy i pozwalają na przeprowadzenie referendum w sprawie jego odwołania. Sąd podkreślił, że w żadnym z tych przypadków o referendum nie może decydować całkowicie dowolna i niepowiązana z oceną merytoryczną działalności burmistrza (czy to w obszarze wykonania budżetu, czy innym) inicjatywa organu stanowiącego gminy. Z treści art. 28b wynika wprost, że przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego gminy w przypadku innym, niż nieudzielenie wójtowi absolutorium lub nieudzielenie wójtowi wotum zaufania może mieć to miejsce jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, a wniosek w tym przedmiocie wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną.

Powyższe wskazuje, zdaniem Sądu wyraźnie, że w przypadku gminy, w której organ wykonawczy pochodzi w wyborów powszechnych, nie została dopuszczona możliwość jego odwołania bez związku z oceną konkretnego obszaru jego działalności oraz bez ujawnienia jakichkolwiek motywów takiej oceny. W przypadku bowiem, gdy nie ma to miejsca w następstwie rozważenia raportu o stanie gminy lub oceny wykonania budżetu (do której stosuje się już określone kryteria) musi to nastąpić na pisemnie uzasadniony wniosek, przy zachowaniu pozostałych wymogów formalnych. Również więc w tym kontekście należy odrzucić taką wykładnię art. 28aa ust. 9 u.s.g., która prowadziłaby do możliwości zweryfikowania mandatu organu samorządu terytorialnego, uzyskanego w wyborach powszechnych, w oparciu o arbitralną, w tym czysto polityczną ocenę dokonywaną przez organ stanowiący samorządu terytorialnego. W istocie przepisy art. 28aa u.s.g. stanowiłyby wówczas jedynie powtórzenie rozwiązań zawartych w innych regulacjach ustawowych, co należy ocenić jako wadliwą wykładnię prawa, a niedopuszczalną należy tymczasem uznać taką wykładnię przepisów prawa i takie ich stosowanie, które prowadziłoby do wypaczenia ich sensu lub naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego.

Sąd wskazał również, że nie można tracić z oczu, że radni są członkami kolegialnego organu władzy publicznej i jako tacy, w świetle art. 2 i 7 Konstytucji RP zobowiązani są w swojej działalności kierować się m.in. zasadą budowania zaufania do organów państwa. Nakaz działania na podstawie przepisów prawa oznacza także konieczność kierowania się przez organ takimi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego (vide wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Jedynie zatem w wypadku ścisłego powiązania votum zaufania z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i merytoryczną oceną działalności burmistrza można – co przejawia się właśnie w debacie nad raportem o stanie gminy – mówić także o jakimkolwiek sensie kontroli sądowej uchwał podejmowanych w tym zakresie. Co należy podkreślić, w przypadku sądowej kontroli nie chodzi przy tym o kontrolę słuszności udzielenia lub nieudzielenia votum zaufania, ale prawidłowość warunków podjęcia uchwały w tym przedmiocie.

Ta odbywa się przez kontrolę procedury. Przyjęcie tezy o dopuszczalności całkowicie arbitralnego działania członków Rady w odniesieniu do głosowania nad votum zaufania dla burmistrza tj. pominięcie faktycznej debaty - jedynego elementu procedury pozwalającego na ujawnienie merytorycznego stanowiska członków Rady co do raportu o stanie gminy i działalności burmistrza, a w konsekwencji na ocenę, czy w ogóle głosowanie nad votum zaufania miało związek z merytorycznymi aspektami działalności organu wykonawczego, musiałby sprowadzać się do zaakceptowania takiej wykładni art. 28aa u.s.g., która – co wyjaśniono powyżej – pozostawałoby w sprzeczności z celami wprowadzenia nowelizacji oraz podstawowymi zasadami porządku prawnego, w tym wyrażonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP tj. zasadą państwa prawa i zasadą praworządności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że art. 28aa u.s.g. nie może być interpretowany, a co więcej realizowany, w taki sposób, który będzie dopuszczał stosowanie kryteriów wyłącznie politycznych lub personalnych w celu odsunięcia od sprawowania funkcji organu wykonawczego gminy osoby wybieranej na to stanowisko w bezpośrednich, powszechnych i demokratycznych wyborach.

Instytucja votum zaufania musi być traktowana jako instrument dodatkowego, w stosunku do istniejących, nadzoru nad organem wykonawczym, powiązany ściśle ze zwiększeniem zakresu i nowymi narzędziami społecznej kontroli działalności tego organu oraz postulatem transparentności działań organów gminy i prawa mieszkańców gminy do informacji. Co za tym idzie stosowanie tego instrumentu musi nie tylko umożliwiać realizację tych celów, ale i kontrolę ich realizacji, poprzez zapewnienie możliwości zapoznania się z (przez organ wykonawczy, mieszkańców gminy oraz dokonujący kontroli uchwały Sąd) ze stanowiskiem radnych w odniesieniu do raportu o stanie gminy, tak by możliwe było co najmniej potwierdzenie, że w ogóle ocena tego raportu miała miejsce i w konsekwencji powiązanie z nią głosowania w sprawie votum zaufania. Prawidłowa, spójna wewnętrznie i zgodna z Konstytucją RP wykładnia art. 28aa u.s.g. każe przyjąć, że uchwała w sprawie votum zaufania, o której mowa w ust. 9, może być zgodnie z prawem podjęta, wyłącznie w związku z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i dokonaną na skutek tego oceną działalności organu wykonawczego – a co za tym idzie – tylko wówczas może wywołać skutek, o jakim mowa w ust. 10 art. 28aa u.s.g.

Brak możliwości ustalenia takiego powiązania przesądza, zdaniem Sądu o wadliwości procedury podjęcia uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., a w rezultacie – o niezgodności z prawem samej uchwały. Uchwała o nieudzieleniu votum zaufania organowi wykonawczemu gminy, podjęta niezgodnie z prawem, nie może natomiast być źródłem i podstawą realizacji przez radę gminy uprawnienia, w jakie wyposażono organ stanowiący gminy w art. 28aa ust. 10 u.s.g. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Rada podjęła (milcząco) uchwałę o nieudzieleniu skarżącej jako Burmistrzowi Miasta L. votum zaufania z pominięciem jakiejkolwiek faktycznej debaty nad przedstawionym na sesji raportem o stanie gminy, Sąd, z przedstawionych wyżej względów uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo, wobec czego na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 5), art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 u.s.g.

i art. 169 ust. 2 Konstytucji RP, przyznającemu jednostkom samorządu terytorialnego oraz jej organom samodzielność i niezależność w działaniu,

1. - art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 5), art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 u.s.g. poprzez ingerencję sądu w ustawowo zapewnioną funkcję kontrolną rady wobec organu wykonawczego jakim jest burmistrz.

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. - art. 28aa u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że radni po przedstawieniu raportu o stanie gminy, zmuszeni są do wzięcia czynnego udziału w debacie nad jego treścią i dopiero wówczas dopuszczalne jest głosowanie nad kwestią udzielenia wotum zaufania dla burmistrza, podczas gdy ustawodawca w żaden sposób nie sprecyzował kryteriów czy też ram w jakich debata ta powinna się odbyć. Ponadto przepis art. 28aa u.s.g. wyznacza jedynie kolejność przebiegu sesji, w trakcie której ma zostać podjęta uchwała w sprawie absolutorium, przedstawiony raport o stanie gminy i końcowo uchwała w sprawie wotum zaufania; przepis ten w żaden sposób nie zobowiązuje radnych czy też mieszkańców do czynnego udziału w poszczególnych etapach.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem I instancji na rzecz Rady Miejskiej w L..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta podniosła, że wymogi formalne wskazane w art. 28aa u.s.g. poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania zostały w całości wypełnione przez Radę Miejską w L.. Jak wynika wprost z treści protokołu sesji Rady Miejskiej, Przewodzący Rady otworzył debatę nad raportem o stanie gminy. Rada Miejska podkreśla, iż obowiązujące przepisy prawa stanowią o samodzielności i niezależności organów gminy, nawet jeżeli pozostają one pod nadzorem sądu czy też innych organów, co wynika z art. 2 ust. 3 u.s.g i art. 169 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady Gminy wydając zaskarżony wyrok, a co za tym idzie ingerując w tą sferę działalności organu stanowiącego, Sąd naruszył obowiązujący porządek, odbierając radnym prawo do swobodnej i zgodnej z własnymi przekonaniami, oceny działalności organu wykonawczego. Jak wynika wprost z treści przepisu art. 15 ust. 1 u.s.g., rada jest organem kontrolnym gminy, i przysługują jej konkretne uprawnienia. Kontrola wykonywana przez radę gminy może być wykonywana bezpośrednio przez te organy, jak również za pośrednictwem organów wewnętrznych rady. Do instrumentów kontroli rady gminy działającej in pleno nad organem wykonawczym należy zaliczyć przede wszystkim: rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium z jego wykonania, przyjmowanie sprawozdań z działalności organu wykonawczego, rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz udzielanie (bądź nieudzielenie) wójtowi wotum zaufania z tego tytułu, rozpatrywanie skarg na działanie wójta poza sprawami należącymi do kategorii zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Rada Gminy powołała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 1127/08, w którym Sąd uznał, że przepisy prawa nie określają zasad dokonywania oceny prawidłowości wykonania budżetu. Oznacza to, że kwalifikowanie stwierdzonych uchybień jako istotnych bądź nieistotnych pozostawione zostało radzie. Czyli sąd administracyjny dokonując oceny legalności uchwały o nieudzielaniu absolutorium, nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania zastosowanych przez radę kryteriów oceny realizacji budżetu.

Zatem jeżeli spełnione zostały wymogi formalne, rada może dokonać oceny wykonania budżetu, który odbiegał od zaplanowanego i z tego powodu rada może nie udzielić wójtowi absolutorium, to takie stanowisko mieści się w zakresie jej kompetencji określonych w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zaś w tym zakresie skarga wójta złożona w trybie art. 101 u.s.g. w przedmiocie nieudzielenia absolutorium jest niezasadna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2011 r., sygn. akt SA 1436/01).

Stosując analogicznie powyższe do wotum zaufania, w ocenie Rady należy przyjąć, że również w tej kwestii ustawodawca pozostawił pełną swobodę działania organowi stanowiącemu. Nie zostały bowiem wprowadzone żadne kryteria ocenne, którymi Rada ma się kierować oceniając raport i podejmując uchwałę w sprawie wotum zaufania. Zapisy art. 28aa są w tej kwestii identyczne z treścią art. 28a.

Radzie pozostawiono zatem ocenę działań organu wykonawczego, tym samym Rada Miasta L. może negatywnie ocenić postępowanie organu wykonawczego we wszystkich kwestiach (por. V SA/Wa 3222/16 - Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r.), co też uczyniła podejmując sporną uchwałę. Rada podkreśla przy tym, iż wbrew stawisku Sąd, ustawodawca wprowadził w treści art. 28aa wymogi odnoszące się do debaty. Dotyczą one jednak tylko i wyłącznie braku ograniczeń czasowych w przypadku radnych (ust. 5), liczby mieszkańców, którzy mogą zabierać głos (ust. 8 zdanie ostatnie) i sposobu dostępu mieszkańców do udziału w debacie (ust. 7). Są to jedyne zapisy ustawy dotyczące przebiegu ewentualnej debaty nad raportem.

Kontrola działalności samorządu terytorialnego, podobnie jak nadzór, oparta jest na kryterium legalności, nie dotyczy natomiast celowości czy słuszności podejmowanych przez samorząd terytorialny działań (zob. wyr. NSA z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 857/15).

W świetle powyższego, to organowi stanowiącemu pozostawiono ostateczną decyzję w zakresie udzielenia lub też nieudzielenia wotum zaufania burmistrzowi. To rada bowiem ma wiedzę o działalności tego organu, jego prawidłowości czy też występujących uchybieniach. Skoro zatem, 6 radnych wstrzymało się od pozytywnego zaopiniowania wotum zaufania dla Burmistrza Gminy L., to uznać należy, iż postąpili oni w zgodzie z własną oceną jego działalności przedstawioną w treści raportu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym należy, że zachowane zostały wszystkie wymogi formalne obowiązujące przy procedowaniu wotum. Wbrew stanowisku Sądu, fakt iż głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania następuje po debacie, nie oznacza, że celem ustawodawcy było wymuszenie na radnych zabierania w niej głosu. Jest to wniosek zbyt daleko idący i przyjmując taki tok rozumowa należałoby przyjąć, że celem ustawodawcy było zmuszenie członków rady do wypowiedzi, wbrew ich woli.

Taka kolejność zapisów art. 28aa u.s.g. ma jedynie na celu usystematyzowanie działania rady w trakcie sesji – w toku bowiem jednej sesji przeprowadzane jest i głosowanie nad kwestią absolutorium i przedstawienie raportu oraz, jako ostatnie, głosowanie nad wotum zaufania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca E. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Sąd administracyjny uwzględnia skargę na uchwałę rady gminy i stwierdza jej nieważność wówczas, gdy ustali, że uchwała jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym (art. 147 § 1 p.p.s.a.; art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Sądowa kontrola aktów organów administracji publicznej wykonywana przez sąd administracyjny opiera się na mechanizmie zwrotu stosunkowego, wyrażającego się w wypowiedzi o zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu z prawem. Aby zbudować wiążącą prawnie wypowiedź o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem należy znaleźć normę odniesienia, stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem zachowania), z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny.

W rozpoznawanej sprawie budowa takiej normy odniesienia zakładałaby stworzenie wzorca, z którego wynika, że radni mają prawnie usankcjonowany obowiązek aktywnego (czynnego) udziału (zabierania głosu) w debacie nad raportem burmistrza o stanie miasta. Wbrew argumentom Sądu I instancji, w aktualnym stanie prawnym takiego prawnie usankcjonowanego obowiązku nie ma, nie da się zatem zbudować normy odniesienia, z której wynikałoby, że zabranie głosu przez radnych w debacie nad raportem burmistrza jest konieczną przesłanką zgodności z prawem całej procedury, której zwieńczeniem jest zaskarżona uchwała w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28aa ust. 4 u.s.g. rada gminy rozpatruje raport, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę, zgodnie zaś z ust. 5 u.s.g. w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Powyższe przepisy, w tym wymogi formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla burmistrza zostały w całości przez Radę Miejską w L. wypełnione. Z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej w L. z dnia 30 maja 2019 r. wynika, że po wystąpieniu Burmistrza Miasta L. i przedstawieniu raportu o stanie Gminy L., następny punkt przewidywał debatę nad raportem o stanie gminy. Przewodniczący Rady Miejskiej w L. zapytał "czy radni mają jakieś uwagi i pytania", pytań i uwag nie zgłoszono. Zapisy z przebiegu posiedzenia Rady Miejskiej nie są kwestionowane przez skarżącą.

Jak wynika z art. 24 ust. 1 u.s.g., radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest jednak poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz.

Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Doktryna dopuszcza stosowanie wobec radnego sankcji prawnych (np. w postaci pozbawienia diety) jedynie w przypadku braku udziału w ogóle w sesji rady gminy (por. K. Wlaźlak, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych.

Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku.

W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem. Wobec tego, wbrew stanowisku Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Niezależnie od wadliwości rozstrzygnięcia, prawdopodobnie omyłkowo Sąd wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 146 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę E. K.. Uznając, że skarga jest niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, zaś na podstawie art. 203 ust. 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.