Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 525/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 3 kwietnia 2007 r. (data wpływu) J. S. złożył do Urzędu Miejskiego w Bielsku Podlaskim wniosek o wznowienie postępowania zakończonego dwiema decyzjami Burmistrza Bielska Podlaskiego:
- - z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] ustalającą A. S. – P., prowadzącej przychodnię [...] "[...]", warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej o łącznej szerokości 6 m na działkach nr [...] przy ul. [...] w Bielsku Podlaskim i części działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] – jako dojazd do nieruchomości nr [...] zabudowanej budynkiem przeznaczonym na przychodnię zdrowia,
- - z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] ustalającej G. S. – M. oraz A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie indywidualnego, utwardzonego wjazdu o szerokości 6 m na częściach działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w Bielsku Podlaskim oraz części działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] – jako dojazd do działek nr [...] i [...].
Podnosił, że podstawą wznowienia obydwu postępowań zakończonych wymienionymi rozstrzygnięciami powinien być art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako Kpa), bowiem bez swojej winy nie brał w nich udziału.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Burmistrz Bielska Podlaskiego po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ wywiódł, że działka należąca do wnioskodawcy o nr 3003 nie przylegała bezpośrednio, w dniu wydawania decyzji nr [...], do terenu inwestycyjnego, dlatego jej właściciel nie mógł być uznany za stronę postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem. Wskazano, że teren inwestycyjny na dzień wydania decyzji określono jako działka nr [...] i część działki [...], a na załączniku graficznym oznaczono go kolorem zielonym i literami ABCDEFGH. Takie granice terenu określił inwestor i wiązały one organ. Teren ten nie obejmował działki nr [...]. Nie było możliwe przyjęcie, że obejmował całą działkę nr [...] (istniejącą przed podziałem na działki nr [...] i [...]).
Organ nie mógł zatem o te działki jego granic rozszerzyć, a tylko wówczas możliwe byłoby przyjęcie, że graniczy z własnością wnioskodawcy i że powinien on być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Bielska Podlaskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że interes prawny w żądaniu wznowienia strona uzasadniła koniecznością zapewnienia dla własnej działki nr [...] komunikacji pieszo – jezdnej od strony ul. [...] oraz podłączenia kanalizacji wodnej i sanitarnej, którego to interesu organ miał nie uwzględnić w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pozbawiając jej jednocześnie udziału w postępowaniu. Organ stwierdził, że planowany wjazd oraz ciąg pieszo – jezdny z ul. [...] na działkę [...] nie ma i nie może mieć wpływu na realizację interesów wnioskodawcy oraz w żaden sposób nie oddziałuje na jego prawo do zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. K. S. podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 28 Kpa oraz błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że działka nr [...] nie przylegała bezpośrednio do terenu inwestycyjnego określonego w decyzji nr [...].
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę podzielił stanowisko organów administracji, że działka skarżącego nr [...] nie graniczyła z terenem inwestycji i nie była w jej oddziaływaniu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że skoro działki nr [...] i [...] stanowiły w dacie wydania decyzji nr [...] jedną całość to jego nieruchomość graniczyła z terenem inwestycji. Sąd stwierdził, że podział tych działek nastąpił decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. (ostatecznej od dnia [...] stycznia 2002 r.) i od tej daty istniały prawnie dwie nieruchomości: nr [...] i [...], z którą to działką objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] nieruchomość skarżącego nie graniczyła.
Sąd nie podzielił wywodu skarżącego, iż w sytuacji gdy własność obydwu działek po podziale nadal należała do jednego podmiotu (Gminy), to istniała jedna nieruchomość nr [...] i należało uznać stan przylegania do niej działki skarżącego. W ocenie Sądu nie ma również żadnego związku wykonania zjazdu na działce nr [...] z "korzystaniem" przez skarżącego z ciągu sanitarnego położonego pod powierzchnią działki nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. S. zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzuty:
- 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 148 § 1 i 2 Kpa poprzez wadliwe zinterpretowanie pojęcia nieruchomości i jej właściciela oraz skutków prawnych wpisu do jednej księgi wieczystej nieruchomości składającej się z dwóch działek, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego,
- - art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. zart. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 28 Kpa poprzez błedne przyjęcie, że nie wykazano w zaskarżonej decyzji niezawionego braku udziału strony w postępowaniu,
- 2) naruszenia prawa materialnego tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a w zw. z art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 Kpa w zw. z art. 46 Kc poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne twierdzenie, że nieruchomość nr [...] nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycyjnego określonego w decyzji nr [...].
Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz "zmianę poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 kwietnia 2009 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie zasługuje na aprobatę koncepcja Sądu I instancji, iż na dzień [...] marca 2004 r. (data wydania decyzji nr [...]) nieruchomość o nr [...] nie sąsiadowała z częścią nieruchomości o nr [...] oznaczonej po podziale geodezyjnym jako działka nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uszedł uwadze Sądu fakt, że działki oznaczone obecnie nr [...] i [...] na dzień wydawania decyzji nr [...] stanowiły jedną nieruchomość, albowiem powstały z podziału działki nr [...], miały urządzoną jedną księgę wieczystą i z tego tytułu stanowiły jedną nieruchomość. Dlatego też każdoczesny właściciel działki nr [...] winien być odrębnie zawiadamiany o toczącym się postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. M., właściciel działki nr [...] i G. S. – M właścicielka działki nr [...] poparli zawarte w niej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna również zawierać wniosek o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem poprawnego zakresu uchylenia.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje na obydwie podstawy określone w art. 174 p.p.s.a jednakże nie odpowiada powyższym wymogom.
Zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej i dla tej podstawy kasacyjnej stan faktyczny powinien być w sprawie prawidłowo ustalony.
Natomiast zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 7, 9, 10,77 § 1 i 80 Kpa w zw. z art. 46 Kc zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycyjnego określonego w decyzji nr [...]. W ten sposób sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje na niezrozumienie istoty jego naruszenia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika ani błędna wykładnia, ani też niewłaściwe zastosowanie. Poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych ani oceny dowodów. Te kwestie stanowią element stanu faktycznego sprawy, w związku z czym mogą być wyłącznie przedmiotem zarzutu natury procesowej - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Oparte z kolei na tej podstawie zarzuty również okazały się niezasadne. Odnośnie ustalenia stanu faktycznego to skarga kasacyjna nie podważa skutecznie ustaleń poczynionych przez organy i podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że został on ustalony prawidłowo.
Co do pierwszego w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jego konstrukcja wskazywałaby raczej na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego dotyczącą pojęcia nieruchomości, a wiec zarzutu wynikającego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast drugi z zarzutów dotyczy błędnego przyjęcia, że "nie wykazano w zaskarżonej decyzji niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu". Trudno także się do niego odnieść, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie został on w żaden sposób rozwinięty. Nie sformułowano przy tym zarzutu naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, którego dopuścić miałby się Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do tego ażeby wyręczać skarżącego kasacyjnie i domniemywać w jaki sposób zarzut naruszenia przepisów postępowania miałby mieć wpływ na wynik sprawy.
Jedyny wniosek jaki da się wyodrębnić z uzasadnienia skargi kasacyjnej to kwestia bezspornego oddziaływania inwestycji objętej decyzją nr [...] na nieruchomość skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska i uznaje za w pełni uprawniony i zasadny pogląd Sądu I instancji, iż J. S. nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] r. Ustalony w tym postępowaniu stan faktyczny i prawny nie budzi żadnych wątpliwości, jak słusznie przyjął wojewódzki sąd administracyjny w swoim uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.