Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 955/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z [...] maja 2013 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku przywołano następujący stan sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej jako K.p.a., decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchyliło decyzję Burmistrza B. z [...] maja 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych, zjazdu z drogi powiatowej (dz. nr ewid. [...]), drogi dojazdowej, parkingów i infrastruktury technicznej" na terenie obejmującym działki nr ewid. [...] położone w K., gm. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylając decyzję organu I instancji wskazało, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. Warunkiem uzyskania ww. decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy albo objęcie tego terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1.
Organ wywodził, że zgodnie z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), dalej wskazywanej jako ustawa o ochronie, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., wprowadzonym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zmiana tego przeznaczenia dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zgoda powyższa uzyskiwana jest w procedurze opracowywania tego planu (art. 7 ust. 1 ustawy). Zmiana przepisów prawa, która weszła w życie w okresie pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy, wymaga uwzględnienia przy orzekaniu przez organ odwoławczy.
W związku z koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji w zakresie zbadania spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., SKO odstąpiło od analizy zarzutów odwołania.
Firma Budowlano Usługowa [...] Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2013 r. zarzucając:
1/ naruszenie przepisów prawa, tj. art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez uwzględnienie zmian w prawie, tj. nowelizacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ wydający uchyloną decyzję, trafnie oparł rozstrzygnięcie na powszechnie obowiązujących przepisach prawa w chwili wydawania uchylonej decyzji, 2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza B. z [...] maja 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że SKO nie stwierdziło naruszenia przepisów postępowania.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W ocenie skarżącej odwołanie powinno być rozpatrywane według przepisów obowiązujących w chwili wydania uchylonej decyzji. Uwzględnienie zmian przepisów przy orzekaniu przez organ odwoławczy narusza zasadę "interesów w toku", która zapewnia ochronę jednostki w sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów.
Ponadto skarżąca wskazała, że SKO nie uwzględniło normy wyrażonej w art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie, która stanowi, że wyłączenie z produkcji niektórych użytków rolnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, co następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 4 grudnia 2013 r. wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie uległ zmianie, zatem Kolegium błędnie przyjęło, że ma zastosowanie znowelizowany art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie. Znowelizowane zasady nie miały wpływu na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Dalej Sąd I instancji wywodził, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p., jednak w aktach administracyjnych sprawy znajduje się nieuwierzytelniona i nieopisana kserokopia mapy planu, bez określenia, jakiego planu zagospodarowania dotyczy, ponadto brak jest legendy planu, aby można było dokonać weryfikacji, że istotnie dotyczy terenu, który został wyłączony z produkcji rolnej i leśnej. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie pozwala na weryfikację tego twierdzenia, a jest to już druga decyzja wydana przez SKO w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Okoliczność ta w ramach art. 136 K.p.a. mogła zostać wyjaśniona, jednak nie zostało to uczynione.
Odnosząc się do innych uchybień Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pismem z 13 grudnia 2012 r. Burmistrz B. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o oryginał aktualnej mapy zasadniczej sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, w celu wykonania ponownej analizy, koncepcję zagospodarowania terenu objętego wnioskiem sporządzoną na kopii mapy zasadniczej, określenie wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. Organ I instancji w decyzji z [...] maja 2013 r. jako rodzaj inwestycji wskazał: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, do dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych). WSA w Rzeszowie uznał, że takie określenie planowanej inwestycji jest niezgodne z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., gdyż wniosek winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b pkt 2), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące wpływ na środowisko.
Sąd zauważył ponadto, że we wniosku inwestor nie zawarł opisu zamierzenia inwestycyjnego w sposób zgodny z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., określając je jako zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych.
Organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (do pięciu budynków wielorodzinnych, do dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Natomiast w pkt 2 decyzji - "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" - organ I instancji podał, że są projektowane dwa budynki jednorodzinne. Wykazane wady wniosku, co do określenia przedmiotu przełożyły się na niezgodne z wyżej wskazanymi przepisami oznaczenie planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. Organ w tym zakresie nie wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku, co ma doniosłe znaczenie dla prawidłowego określenia granic orzekania, zwłaszcza, gdy inwestor we wniosku deklaruje budowę zespołu budynków, a ilość obiektów tworząca ten zespół musi być precyzyjnie oznaczona we wniosku, bowiem decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji powstały wątpliwości, co do prawidłowego oznaczenia frontu działki, a w konsekwencji wyznaczenia obszaru analizowanego wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przywołując § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Sąd I instancji wskazał, że z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że główny wjazd na działkę umiejscowiony ma być od drogi publicznej projektowaną drogą wewnętrzną oznaczoną literami FEDG do boku CG. Nie ma możliwości przyjęcia jako frontu działki boku C-F, gdyż nie przylega do tego boku główny wjazd lub wejście na teren objęty wnioskiem. Z tej przyczyny, to szerokość frontu działki w rozumieniu normatywnym jest daną bazową dla określenia granic obszaru analizowanego, przy uwzględnieniu wyjątków wymienionych w § 3 ust. 2 rozporządzenia.
W ocenie Sądu I instancji opis funkcji analizowanego obszaru jest zbyt ogólnikowy i nie znajduje odniesienia do obiektów znajdujących się w tym obszarze. Nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Za szczególną okoliczność WSA w Rzeszowie uznał połączenie przez inwestora obiektów dość odmiennych cechach i parametrach i dlatego w ocenie Sądu I instancji analiza winna być dokładnie uzasadniona, a takiej oceny brak w aktach sprawy.
Jako nieprawidłowy Sąd I instancji ocenił sposób określenia parametrów inwestycji w pkt 3 sentencji decyzji, tj. ze zbyt dużym marginesem swobody inwestycyjnej z tego powodu, że określono tylko maksymalne wielkości. Ponadto z uzasadnienia analizy urbanistycznej nie wynikają parametry nowych obiektów, ich powierzchni, kubatury.
Sąd i Instancji wywodził, że określenie parametrów wynikających z § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) powinno być konkretne i stanowcze, bowiem winny być wyrażone w wartościach liczbowych, przy czym nie jest wykluczona elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Nadto uznał za wadliwe określenie gabarytów projektowanego parkingu w stosunku 1:1, gdyż nie podano, czy proporcja ta odnosi się do jednego budynku, czy lokalu.
Końcowo Sąd I instancji wskazał na potrzebę przeprowadzenia wizji w terenie celem ustalenia, czy nie zostały rozpoczęte prace budowlane akcentując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy planowanej inwestycji.
W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie SKO w [...] zarzuciło:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; określanej dalej jako P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 8 marca 2013 r.,
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga powinna być oddalona, na skutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a, bez uzasadnienia prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni uznając, że nowe brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie nie ma zastosowania, bo nie uległ zmianie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zdanie to jest błędne, gdyż przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie nie ulegał zmianie od lipca 2003 r. Jeżeli zaś Sądowi I instancji chodziło jednak o przepis art. 7 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., to powinien udzielić odpowiedzi jaki przepis ustawy o ochronie gruntów mają stosować organy.
Ponadto w skardze kasacyjnej wywodzono, że Sąd I instancji błędnie stwierdził, że nowe zasady wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolnej, wprowadzone nowelą do ustawy o ochronie, nie miały wpływu na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten nie uległ zmianie. Argumentowano, że owa nowela, tj. ustawa z dnia 8 marca 2013 r. nie reguluje kwestii związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, a Sąd I instancji pominął, że zgoda na zmianę przeznaczenia i wyłączenie z produkcji rolnej to dwa odrębne pojęcia poddane innym regulacjom i procedurom.
W ocenie skarżącego kasacyjnie rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, w oparciu o inne niż organ I instancji przepisy prawa materialnego, narusza zasadę praworządności zawartą w art. 6 K.p.a. i zasadę dwuinstancyjności określoną w art 15 K.p.a. Dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest bowiem wyeliminowanie decyzji podjętej w oparciu o tzw. dotychczasowe przepisy prawa materialnego, które utraciły moc przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia. SKO konkludowało, że skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół obydwu podstaw ustawowych, jednak twierdzenia podniesione w tych ramach nie mogą być uwzględnione.
Nie ulega wątpliwości, że słusznie Sąd I instancji wywodził, iż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie uległ zmianie w czasie trwania międzyinstancyjnego toku postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie i prawidłowo Sąd ten ustalił treść normatywną przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. podkreślając, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Zasadnie ponadto Sąd wywodził, że skoro w aktach administracyjnych sprawy znajduje się nieuwierzytelniona i nieopisana kserokopia mapy planu, bez określenia, jakiego planu zagospodarowania dotyczy i brak jest legendy planu, to nie można dokonać weryfikacji, czy istotnie dotyczy terenu, który został wyłączony z produkcji rolnej i leśnej, przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p.
Przesądzeniu, czy zachodzą podstawy do uznania, że wyłączeniu podlega wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, należy przypisać charakter pierwotny wobec ustalenia czy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skoro bowiem zaszłaby okoliczność w postaci objęcia zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., to bezprzedmiotowe byłyby rozważania dotyczące zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych w kontekście nowelizacji ustawy o ochronie.
Z tego względu nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 8 marca 2013 r., bowiem rozważania dotyczące tego przepisu nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, co stanowi konieczny warunek do uwzględnienia zarzutu podniesionego w tym trybie, zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Z uwagi na brak skuteczności wskazanego zarzutu o charakterze materialnoprawnym niezasadny jest również zarzut procesowy, tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga powinna być oddalona, na skutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a, bez uzasadnienia prawnego, co implikuje niezasadność zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a.
To czy działki objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy istotnie zostały wyłączone z produkcji rolnej i leśnej, przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p., stanowi okoliczność, która mogła zostać wyjaśniona na podstawie art. 136 K.p.a. przez organ II instancji, bez potrzeby uchylania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Już zatem z tego powodu niezasadne jest wywodzenie, że skarga powinna być oddalona, na skutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a, bez uzasadnienia prawnego.
Niezależnie jednak od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji stwierdził szereg naruszeń prawa materialnego, popełnionych przez organ I instancji, które powinny były zostać wychwycone przez organ odwoławczy, prowadząc do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając poglądu Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o konieczności ustalenia ilości miejsc parkingowych na etapie ustalenia warunków zabudowy (tak również NSA w wyroku z 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 346/14, CBOSA) dostrzega, że twierdzenia Sądu I instancji wyartykułowane w zakresie uchybień organu I instancji nie zostały objęte skargą kasacyjną, wobec czego, już tylko z tego powodu, w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. brak jest podstaw do podważenia twierdzenia o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z orzecznictwem sądowym skarga kasacyjna jest bezzasadna m.in. wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, nawet jeżeli w części błędne jest jego uzasadnienie, co wyraża zasadę ekonomiki procesowej. W związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na regulację art. 184 P.p.s.a., nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.