Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1517/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2004 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2004 roku, nr [...], odmawiającą wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez N.T., poprzednio W.G., urodzoną 14 października 1947 roku w B., córkę E.G. i H.G., zamieszkałą do 1957 r. w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż skarżąca urodziła się w dniu 14 października 1947 roku jako W.G., córka E. i H. W dniu 14 września 1956 roku rodzice wnioskodawczyni wystąpili z podaniami do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie – w związku z wyjazdem na stałe do Państwa Izrael. Po przyjeździe do Izraela skarżąca nabyła w listopadzie 1956 roku obywatelstwo izraelskie.
Minister stwierdził, iż wprawdzie orzeka w przedmiocie wniosku w trybie art.17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 roku Nr 28, poz.353), niemniej jednak ustalenie, czy skarżąca posiada obecnie obywatelstwo polskie wymaga dokonania oceny skutków działań związanych z emigracją do Izraela, które podjęte zostały przez rodziców skarżącej pod rządami ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 z późn. zm.) Z oceny tej wynika, iż skarżąca utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art.11 ust.1 i ust. 2 ustawy z 1951 roku.
Stosownie do art.11 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim obywatel polski tracił obywatelstwo o ile, po pierwsze, uzyskał zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa oraz, po drugie, nabył obywatelstwo obce. Przepis art. 11 ust. 2 tejże ustawy stwierdzał z kolei, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa udzielone rodzicom rozciąga się na dzieci pozostające pod ich władzą rodzicielską. Oba warunki wskazane w art. 11 ust. 1 ustawy zostały w sprawie spełnione. Drugi z nich, tj. nabycie przez skarżącą obywatelstwa izraelskiego jest poza sporem. Odnośnie do zezwolenia na zmianę obywatelstwa należy wskazać, iż w 1956 roku rodzice skarżącej wnieśli do Rady Państwa o takie zezwolenie. Oświadczenie woli zawarte we wniosku zawierało deklarację opuszczenia terytorium Polski i udania się na pobyt stały do Izraela. Wypełniło ono zatem dyspozycję punktu pierwszego uchwały Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 roku w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do Izraela.
W odniesieniu do osób, które spełniały warunki przewidziane w uchwale, nie były wydawane indywidualne zezwolenia, albowiem sam fakt spełnienia tych warunków był równoznaczny z uzyskaniem zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 roku, sygn. akt OSK 965/05, iż uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 roku mogła dotyczyć większej liczby osób, pod warunkiem, iż podania tych osób były rozpoznawane przez Radę Państwa przed podjęciem uchwały, organ wskazał, iż w toku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej dotyczącej wydania uchwały nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających lub zaprzeczających, że wnioski trafiły do Rady Państwa. Po upływie 50 lat nie jest możliwe ustalenie tej okoliczności.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż rodzice skarżącego uzyskali zezwolenie – uchwałą Rady Państwa Nr 5/58 – na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie, które rozciągnęło się na małoletnią wówczas skarżącą. Oznacza to, iż skarżąca spełniła warunki utraty obywatelstwa polskiego wynikające z przepisu art.11 ust.1 i 2 ustawy z 1951 roku i nie posiada obywatelstwa polskiego. Zasadna jest zatem odmowa stwierdzenia posiadania przez nią tego obywatelstwa.
W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżąca podniosła m.in. zarzut wadliwego przyjęcia przez organy orzekające w sprawie, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 roku stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie.
W odpowiedzi na skargę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1517/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi N.T.uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2004 roku, Nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarówno decyzja zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust.1 i ust. 2 ustawy z 1951 roku, które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy.
Z art.11 ust. 1 ustawy z 1951 roku wynika, iż warunkiem koniecznym do utraty obywatelstwa polskiego w związku z nabyciem obywatelstwa obcego było uzyskanie przez osobę zainteresowaną zezwolenia właściwego organu na zmianę obywatelstwa polskiego na obce. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy zezwolenie na zmianę obywatelstwa udzielone rodzicom rozciągało się na dzieci pozostające pod ich władzą rodzicielską. Organy orzekające w sprawie wadliwie przyjęły, iż wymaganym do zmiany obywatelstwa polskiego zezwoleniem była w odniesieniu do skarżącej (na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy) generalnie sformułowana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 roku.
Sąd stwierdził, że podziela stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 października 2005 roku, sygn. akt II OSK 965/05 oraz z dnia 23 marca 2006 roku, sygn. akt II OSK 1360/05, zgodnie z którym to, czy uchwała z dnia 23 stycznia 1958 roku może być uznana w konkretnej sprawie jako skuteczne prawnie zezwolenie, o którym mowa w art. 11 ust.1 ustawy z 1951 roku, jest uzależnione od spełnienia się ściśle określonych warunków.
W wyrokach tych podkreśla się, iż ustawa z 1951 roku nie wskazała formy, w jakiej winno następować udzielanie przez Radę Państwa zezwoleń na zmianę obywatelstwa oraz bardzo ogólnie wskazała właściwy w tym zakresie tryb. Pomimo tak szczątkowej regulacji nie miały do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 roku Nr 36, poz.341 ze zmianami), dotyczące wydawania decyzji administracyjnej, podobnie jak i przepisy późniejszego kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 roku, III SA 404/05, ONSA z 1985 r. z 1, poz.23).
Jednocześnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby. W wyroku z dnia 17 września 2001 roku, III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r. nr 13, poz.299) Sąd Najwyższy stwierdził, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego, musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie zostało wyrażone również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 października 2005 roku, II OSK 267/05, jak też wspomniany wyżej wyrok z dnia 27 października 2005 roku). W doktrynie, odnośnie do udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa, również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998 rok, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym, że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób.
Nadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 roku nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn: Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, s. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim, a później ustawa z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim.
W uchwale z dnia 23 stycznia 1958 roku, wskazując jako podstawę prawną art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim, Rada Państwa postanowiła, że: "Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael osobom, które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa Izrael i złożyły bądź złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego". Organy administracji powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, podjęty na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim, który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę (uchwała z dnia 23 stycznia 1958 roku została uchylona uchwałą Nr 26/28 Rady Państwa z dnia 8 marca 1984 roku).
Ocena ta, zdaniem Sądu, jest nietrafna. W ocenie Sądu podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 października 2005 roku, iż uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 roku nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Inaczej natomiast problem przedstawia się w sytuacji, w której podanie do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, tak jak w niniejszej sprawie, zostało złożone w 1957 roku, a więc przed podjęciem uchwały z dnia 23 stycznia 1958 roku Należy bowiem przyjąć, mając na uwadze to, iż uchwała odnosi się wprost do osób, które złożyły już prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, udając się na stały pobyt do Izraela, iż samo niewymienienie w jej treści z imienia i nazwiska tych osób nie przesądza o tym, że uchwała w tym zakresie nie ma charakteru indywidualnego i konkretnego.
Przeciwnie, uchwałę należałoby uznać za posiadającą taki charakter, a tym samym za mogącą stanowić zezwolenie, o którym mowa w art. 11 ust.1 ustawy, pod tym jednakże warunkiem, że krąg osób wymieniony w uchwale jedynie rodzajowo, byłby jednoznacznie określony (zindywidualizowany) wnioskiem (wnioskami) Prezesa Rady Ministrów, o którym mowa, w art. 13 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 roku. Kwestią zasadniczą pozostaje zatem to, czy podania tych osób były objęte wnioskiem Prezesa Rady Ministrów, czy zostały przekazane Radzie Państwa przed podjęciem uchwały z dnia 23 stycznia 1958 roku, oraz czy podań tych osób dotyczyła ta uchwała w części zezwalającej na zmianę obywatelstwa polskiego osobom, które złożyły prośbę o takie zezwolenie i opuściły Polskę, a następnie uzyskały obywatelstwo izraelskie.
Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny organ odwoławczy wskazał, iż nie jest w stanie wykazać za pomocą dowodów z dokumentów, iż wnioski rodziców skarżącej były przedmiotem procedowania przez Radę Państwa. Mając na uwadze przytoczone wcześniej stanowisko NSA, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, iż uchwała miała do tych wniosków zastosowanie. Wynika stąd, iż rodzice skarżącej nie legitymowali się zezwoleniem na zamianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. W konsekwencji uznać należy, iż przesłanka do utraty obywatelstwa polskiego, wynikająca z art. 11 ust. 1 ustawy nie została w odniesieniu do nich spełniona. W konsekwencji do skarżącej nie mógł znaleźć zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. Zatem skarżąca obywatelstwa polskiego nie utraciła.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25).
Zdaniem Ministra powołana wyżej ustawa nie precyzowała trybu i formy udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Uchwała Rady Państwa Nr 5/58 była generalnym aktem stosowania prawa, upraszczającym procedurę emigracyjną, a nie aktem normatywnym, zmieniającym bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim. Wywoływała ona skutki prawne aż do jej uchylenia w drodze uchwały Rady Państwa Nr 26/84 z dnia 8 marca 1984 roku. Uchwała Nr 5/58 wiązała organy administracji publicznej w jej działaniach. W przypadku osób, które deklarowały zamiar wyjazdu na pobyt stały do Izraela Rada Państwa nie wydawała indywidualnych zezwoleń na zmianę obywatelstwa. Po złożeniu przez te osoby wniosków oraz sprawdzeniu, czy spełniają one warunki określone uchwałą, osobom tym wydawano dokumenty podróży. Wydanie dokumentu podróży stanowiło konsekwencję udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Rodzice wnioskodawczyni uruchomili tę procedurę, składając w dniu 14 września 1956 roku prośby do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, obejmujące małoletnią wówczas wnioskodawczynię. Ich oświadczenia woli zawierały deklarację opuszczenia terytorium Polski i udania się na stały pobyt do państwa Izrael. Tego rodzaju oświadczenie woli wypełniało dyspozycję punktu 1 uchwały Rady Państwa Nr 5/58 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael. Złożenie wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwo z jednoczesnym zadeklarowaniem wyjazdu na stały pobyt do Izraela umożliwiało zastosowanie uproszczonej procedury uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa, przewidzianej dla osób wymienionych w uchwale Rady Państwa Nr 5/58.
Zdaniem Ministra, zezwolenie na zmianę obywatelstwa mogło być przez Radę Państwa udzielone w formie generalnego aktu stosowania prawa. Nie ma też, zdaniem Ministra, konieczności ustalania, czy wniosek konkretnych osób był przedkładany przez ówczesnego Prezesa Rady Ministrów Radzie Państwa. Wystarczający jest fakt, iż wśród zachowanych dokumentów archiwalnych znajduje się podanie zainteresowanych o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego z odpowiedniej daty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zasługuje na uwzględnienie.
Za niezasadny uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25).
Z art. 11 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wynikało, że obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa. Z ust. 5 tejże ustawy wynikało z kolei, że nabycie obywatelstwa obcego zgodnie z ust. 1-4 art. 11 pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego.
Art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim podzielony jest na trzy ustępy. W takim przypadku obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wskazanie, który ustęp tego przepisu został naruszony. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie, w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną, zarzutów skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak ustalić, że zarzut dotyczy art. 13 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy.
Z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim wynikało, że o nadaniu i utracie obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa. Z kolei z ust. 2 wymienionego wyżej przepisu wynikało, że orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów.
Jak wynika z treści uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd ten nie wyraził poglądu, że uchwała Rady Państwa Nr 5/58 nie mogła być uznana za orzeczenie Rady Państwa, wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim wyrażające zgodę na zmianę obywatelstwa. Sąd stwierdził natomiast, że samo złożenie wniosku o zmianę obywatelstwa przed wydaniem tej uchwały nie przesądza o tym, iż wnioskodawca na mocy uchwały Rady Państwa Nr 5/58 zgodę taką uzyskiwał.
Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z samego faktu złożenia przez wnioskodawcę podania o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa przed wydaniem uchwały Nr 5/58 przez Radę Państwa nie można domniemywać, że zezwolenie to zostało mu przez Radę Państwa skutecznie udzielone. Odmienne stanowisko Ministra jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeczne z regulacją zawartą w art. 13 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, określającą procedurę udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa przez Radę Państwa. Skoro na mocy tego przepisu, orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów, to Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że samo zainicjowanie postępowania o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa, poprzez złożenie w tym względzie stosownego podania, nie jest wystarczające do kategorycznego stwierdzenia, iż wystąpiły skutki wynikające z uchwały Nr 5/58.
Tak istotnej kwestii jak utrata obywatelstwa polskiego nie można przesądzać wyłącznie w oparciu o domniemanie faktyczne, to jest w oparciu o fakt, że wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa został złożony przed podjęciem tej uchwały. Skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa mogły uzyskać wyłącznie osoby, w stosunku do których zachowana została odpowiednia procedura przewidziana w omawianym przepisie, to jest które zostały objęte wnioskiem lub wnioskami Prezesa Rady Ministrów złożonymi do Rady Państwa.
Również fakt wydania dokumentu podróży nie może zostać uznany za tożsamy z zezwoleniem na zmianę obywatelstwa. To Rada Państwa powinna zezwolić na zmianę obywatelstwa, a nie organ, który wydawał takie dokumenty. Zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie można domniemywać z faktu wydania takiego dokumentu.
Zasadnie w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wobec faktu, iż brak jest dowodu na to, że wnioski o zmianę obywatelstwa złożone przez rodziców wnioskodawczyni zostały przekazane Radzie Państwa przed podjęciem uchwały z dnia 23 stycznia 1958 roku Nr 5/58 uchwała ta odniosła w stosunku do niej skutek w postaci utraty obywatelstwa.
Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.