Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem o sygn. akt IV SAB/Wa 122/14 z dnia 15 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie odrzucił skargę Z. G. na przewlekłość Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H. S. o ustalenie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że Z. G. (dalej skarżący) w piśmie z 25 kwietnia 2014 r. wniósł skargę do WSA w Warszawie na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z 27 maja 2014 r., Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie oddalenie skargi, ponieważ skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 5 sierpnia 2014 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, poinformował w piśmie z 8 sierpnia 2014 r., że 24 marca 2014 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie na bezczynność Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna. Pełnomocnik skarżącego poinformował jednocześnie, że podanie to należy także traktować jak zażalenie na przewlekłość postępowania.
Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że skarżący przed wniesieniem skargi do WSA w Warszawie nie wykazał skutecznie, iż złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, co powoduje, że skarga do sądu administracyjnego na obecnym etapie jest niedopuszczalna. Zdaniem tegoż sądu dopiero bowiem wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (tj. przed organami administracji publicznej) może otworzyć skarżącemu drogę do złożenia skargi na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego.
Na marginesie sąd I instancji zauważył także, że w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna prowadził postępowanie z wniosku pani H. S. w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z parkingiem podziemnym na 110 samochodów przewidzianego do realizacji na terenie działek: nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowanych przy ul. [...][...] i [...] w Konstancinie-Jeziornie. Ww. postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna [...] maja 2014 r. decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Podkreślono, że w tym postępowaniu, skarżący jest stroną postępowania, ale nie jest wnioskodawcą.
Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, Z. G. zaskarżył w całości ww. postanowienie i wniósł o:
- 1. uchylenie w całości ww. orzeczenia i umorzenie postępowania sądowego (art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa),
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 697 zł. Zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa okoliczność – w ocenie strony skarżącej – uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości wyższej niż minimalne.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 Ppsa, tj.:
- 1. naruszenie art. 149 § 1 Ppsa (tu: art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 Ppsa) w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 98, poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) polegające w istocie na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na błędnej ocenie, że nie zostały spełnione warunki do wniesienia skargi określone w art. 52 Ppsa,
- 2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zwięzłego, ale pełnego stanu sprawy,
- 3. art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 Ppsa (przez ich niezastosowanie) oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa (przez ich wadliwe zastosowanie), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na odrzuceniu skargi, a nie umorzeniu postępowania i na niezasądzeniu kosztów postępowania,
- 4. art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej Pusa) tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.
W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, z powodu niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu przed organami administracji publicznej braku legitymacji procesowej.
W uzasadnieniu podano, że skarżący jako właściciel działki sąsiadującej z działkami wnioskodawczyni jest stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed Burmistrzem Gminy Konstancin-Jeziorna. Jednakże nie jest on jego wnioskodawcą, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie dotyczy jego praw lub obowiązków bezpośrednio a więc nie występuje przesłanka interesu prawnego i w związku z powyższym nie może on występować ze skargą na bezczynność w rozumieniu art. 50 Ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające w istocie na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na błędnej ocenie, że nie zostały spełnione warunki do wniesienia skargi określone w art. 52 Ppsa, jak i te zarzuty, które zostały opisane w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo zaznaczył, że w świetle art. 52 § 1 i § 2 Ppsa warunkiem skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość organu administracji było uprzednie wniesienie przez skarżącego do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.
Jednak dalsza analiza stanu faktycznego i prawnego doprowadziła Sąd Wojewódzki do nietrafnego wniosku, że skarżący nie wyczerpał administracyjnego środka zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłość organu, a w konsekwencji skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem (por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 316).
Jedynym warunkiem formalnym, który musi być spełniony, aby skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania była dopuszczalna, jest wcześniejsze złożenie zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a.
Wobec braku wyraźnych unormowań w zakresie wymogów formalnych skargi na bezczynność niejednolicie formułowane jest zapatrywanie co do tego, czy dla wypełnienia warunku wyczerpania środków zaskarżenia konieczne jest uprzednie rozpoznanie zażalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska. Mianowicie na gruncie spraw rozpoznawanych w postępowaniu podatkowym sądy przyjmują, że skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść dopiero po rozpatrzeniu ponaglenia przez właściwy organ, ewentualnie po upływie okresu umożliwiającego organowi dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 2 K.p.a., co powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż 30 dni. Taki też pogląd wyrażany jest w literaturze przedmiotu (por. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2013, str. 205; S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa.
Komentarz, wyd. 6, LexisNexis, s. 663; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 5, LexisNexis, s. 125 oraz postanowienie NSA z 19 lipca 2013 r., I FSK 1325/13, postanowienie NSA z 13 grudnia 2012 r., I FSK 1643/12).
Z kolei w sprawach rozpatrywanych przez organy administracji w trybie K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje stanowisko odmienne, zgodnie z którym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 K.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r., I OZ 854/13).
Biorąc jednak pod uwagę, że zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy – nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona po złożeniu zażalenia musiała czekać na jego rozpoznanie bądź upływ miesięcznego terminu, zwłaszcza że nie wynika to wyraźnie z unormowań ustawowych. Przyjętego stanowiska nie można jednak odczytywać w ten sposób, że znaczenie zażalenia przewidzianego w art. 37 K.p.a. sprowadzone jest tylko do formalnego warunku wystąpienia ze stosowną skargą do sądu administracyjnego. Do uznania strony powinien być pozostawiony wybór, czy poprzestanie na zaskarżeniu przewlekłości wyłącznie na drodze administracyjnej, czy też złoży skargę, ponosząc konsekwencje ewentualnej jej niezasadności.
Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki analiza stanu faktycznego była nieprawidłowa.
W odpowiedzi na wezwanie sądu I instancji strona wskazując na bezczynność organu nawiązała nie tylko do wniosku z 7 marca 2014 r., ale też do zażalenia z dnia 20 marca 2014 r., które w ustaleniach sądu I instancji zostały całkowicie pominięte.
Zgodnie natomiast z art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Powyższy przepis ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na przewlekłość organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08).
Jak wynika z akt sprawy, skarga Z. G. na przewlekłość Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna została wniesiona przed wydaniem decyzji w sprawie administracyjnej, w której organ pozostawał w bezczynności. Wobec faktu usunięcia stanu przewlekłości przez Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna, poprzez wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., co nastąpiło już po wniesieniu skargi do sądu I instancji, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa.
Wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powyższego przepisu i stwierdzenia zasadności tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.
Na podstawie art. 232 § 1 Ppsa sąd I instancji powinien był z urzędu zwrócić stronie cały uiszczony wpis od skargi.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, bowiem w przepisach Ppsa nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.