Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1718/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki Jawnej z siedzibą w Opolu na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Decyzją tą nałożono na firmę [...] karę pieniężną za transport odpadów inną trasą, aniżeli ostała określona pozwoleniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na przewóz odpadów – decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił:
Dnia [...] grudnia 2008 r. grupa mobilna Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej zatrzymała do kontroli na drodze A18 pojazd należący do firmy [...], który przewoził odpady z Niemiec do [...] z siedzibą w miejscowości C. W wyniku kontroli ustalono, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r., udzielająca pozwolenia na transport, określiła trasę przewozu z D., drogami krajowymi przez przejście graniczne w J., przez K., P., K., do C., zaś transport odbywał się przez przejście graniczne w O., a zatrzymany został w miejscowości G.. Przewóz dokonywany był zatem inną trasą niż określoną w ww. decyzji. J.N. nie przeczył, że transport odbywał się trasą zmienioną, natomiast wyjaśnił, że stało się tak dlatego, że na taką został skierowany przez policję niemiecką, z uwagi na duże obciążenie przejścia granicznego w J., a nadto, że wystąpienie o zezwolenie na przewóz odpadów zawierało, oprócz trasy planowanych przewozów, także trasę alternatywną.
Organy nie uwzględniły tej argumentacji, bowiem podkreśliły, że od decyzji zezwalającej na transport odpadów nie wniesiono odwołania, a została w niej wymieniona jedna trasa, a nadto, że możliwa jest zmiana wyznaczonej decyzją trasy, ale tylko w wyjątkowych wypadkach, z niezwłocznym zawiadomieniem właściwych organów i odbiorcy odpadów.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumenty i wywody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Reprezentowana przez radcę prawnego, [...] Spółka Jawna wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie wyroku i decyzji organów obu decyzji i zarzucając:
I W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1. niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859, dalej m.p.o.) i art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, dalej s.g.), które skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż organy Straży Granicznej mogą dokonywać w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów kontroli drogowej pojazdów na okoliczność nielegalnego przemieszczania odpadów;
- 2. błędną wykładnię art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 – dalej: s.g.) w zw. z § 3 i § 8 pkt 2 zarządzenia nr 8 Komendanta Głównego Straży Granicznej z 23 marca 2006 r. – w sprawie kontroli przewozu przez granicę państwową odpadów, szkodliwych substancji chemicznych, materiałów promieniotwórczych, środków odurzających i substancji psychotropowych oraz broni, amunicji i materiałów wybuchowych (Dz. Urz. KGSG. z 2006 r. Nr 2, poz. 8 ze zm.) w zakresie:
- a) nieuwzględnienia przez Sąd faktu, iż przedmiotowe zarządzenie nr 8 Komendanta Głównego Straży Granicznej, na podstawie którego m.in. działali w niniejszej sprawie funkcjonariusze straży granicznej, zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej w zakresie:
- – § 3 zarządzenia, gdzie Komendant Główny Straży Granicznej uprawnił funkcjonariuszy straży granicznej do pełnienia służby granicznej w formie patrolowania, mimo wyraźnego zakresu pojęcia kontroli granicznej (art. 2 pkt 9, 10 i 11 kodeksu granicznego Schengen oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o s.g.) (patrz: pojęcie pełnienia służby granicznej),
- – § 3 zarządzenia, gdzie Komendant Główny Straży Granicznej uprawnił funkcjonariuszy straży granicznej do dokonywania kontroli przemieszczania odpadów w postaci kontroli drogowej (patrz: pojęcie patrolu),
- – § 8 pkt 2 zarządzenia, gdzie Komendant Główny Straży Granicznej uprawnił funkcjonariuszy straży granicznej do sprawdzenia zgodności przewozu z warunkami określonymi w zezwoleniu oraz w liście przewozowym, mimo wyraźnego ustawowego zakresu kontroli – brak posiadanego zezwolenia (art. 1 ust. pkt 12 ustawy o s.g.) i w związku z tym:
- b) błędne przyjęcie przez Sąd jakoby funkcjonariusze Straży Granicznej posiadali uprawnienia do przeprowadzania kontroli drogowej w zakresie międzynarodowego przemieszczenia odpadów innych aniżeli odpady niebezpieczne i że wyniki takiej kontroli mogą być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na przewoźnika, co jest niezgodne z art. 2, 7, 87 i 93 Konstytucji RP, a które to naruszenia WSA w Warszawie winien był wziąć pod uwagę z urzędu stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.);
- 3. błędną wykładnię art. 17 ust.1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE z dnia 12.7.2006, L 190/1, dalej rozporządzenie), która skutkowała przyjęciem przez Sąd, iż to na przewoźniku znajduje się obowiązek poinformowania zgłaszającego o zmianie ustalonej trasy przemieszczania odpadów, jako warunku wyłączającego odpowiedzialność administracyjną przewoźnika z tytułu nie realizowania przewozu ustaloną trasą przejazdu;
- 4. błędną wykładnię art. 33 ust. 3 ustawy dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859, dalej m.p.o.) w zw. z art. 50 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE z dnia 12 lipca 2006 r., L 190/1, dalej rozporządzenie), poprzez przyjęcie przez Sąd możliwości nałożenia na transportującego odpady w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów, w drodze decyzji, kary pieniężnej w wysokości od 20.000 do 60.000 zł, pomimo przyjęcia w rozporządzeniu (zakres podmiotowy, art. 5 rozporządzenia), iż stronami postępowania o przemieszczanie odpadów są: zgłaszający, czyli podmiot który zamierza dokonać przemieszczenia odpadów (wytwórca, posiadacz, sprzedawca oraz odbiorca odpadów; art. 2 pkt 14 rozporządzenia) oraz odbiorca odpadów (podmiot zbierający, pośrednik; art. 2 pkt 15 rozporządzenia).
II W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270) naruszenie prawa procesowego, to jest:
- 1. art. 7, 11, 75, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509, dalej k.p.a.) poprzez:
- – wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, tj. faktu przekroczenia przejścia granicznego w O., uznanie drogi krajowej A-18 jako drogi niespełniającej wymagania drogi krajowej określonej w zezwoleniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. ([...]), pomimo nie wymienienia w decyzji numerów dróg krajowych po których przewoźnik może dokonywać transportu i przyjęcie, że:
- – każda uzyskana informacja przed i w trakcie toczącego się postępowania, może stanowić dowód nielegalnego przemieszczania odpadów,
- – w postępowaniu administracyjnym bezwarunkowo obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki,
- – oświadczenie osoby nieuprawnionej, niebędącej bezpośrednim świadkiem ani podmiotem legitymowanym do składania wiążących oświadczeń w imieniu skarżącego na okoliczności transportu odpadów w dniu [...] grudnia 2008 r. może stanowić jedyną podstawę nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów;
- 2. błędną wykładnią art. 27 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509), poprzez przyjęcie przez Sąd, iż funkcjonariusze straży granicznej nie są zobowiązani do sporządzania z dokonanej kontroli pojazdu w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów, protokołu jako podstawowego i obligatoryjnego dokumentu stanowiącego m.in.:
- – warunek kompletności dokumentacji sprawy w rozumieniu ust. 3 art. 27 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów,
- – podstawę ustalenia zaistniałych faktów, w tym w szczególności miejsca kontroli oraz odnotowanych w formie urzędowej uchybień podmiotu kontrolowanego, w szczególności poruszania się trasą nie uwzględnioną w zezwoleniu Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska;
- 3. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 27 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859) w zw. z art. 67 lub art. 72 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 49, poz. 509, ze zm. – dalej: k.p.a.) –poprzez błędne przyjęcie jakoby do stwierdzenia "nielegalnego" międzynarodowego przemieszczania odpadów i wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko przewoźnikowi w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wystarczającą podstawą była informacja oddziału straży granicznej o stwierdzonym podczas patrolu rzekomo "nielegalnym" międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, pomimo braku stosownego protokołu potwierdzającego przeprowadzenie takowej kontroli, jak i stosownej adnotacji w aktach sprawy podpisanej przez pracownika (funkcjonariusza straży granicznej), któryby takowej czynności w postaci kontroli drogowej dokonywał wraz z podpisem kierowcy, a to w szczególności dlatego, że strona skarżąca bezpośrednim uczestnikiem tych zdarzeń nie była.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów ani postępowania, ani prawa materialnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną za przewóz odpadów inną trasą aniżeli określoną w zezwoleniu. Bez znaczenia dla wymierzenia kary jest przyczyna zmiany trasy, nakłada się ją za sam fakt odstąpienia od ustalonej trasy przewozu.
W niniejszej sprawie trasę przewozu odpadów, sprowadzanych z Niemiec, ustalił Główny Inspektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Bezspornym jest, że w trakcie przewozu nastąpiła zmiana wyznaczonej trasy. Ustalenie to zostało dokonane w trakcie uprawnionej kontroli, dokonanej przez służby graniczne. Skarżący zresztą sam fakt zmiany trasy potwierdza, wywodząc jedynie, że nastąpiła bez jego winy i neguje kompetencje Straży Granicznej do dokonywania kontroli. Myli się jednak co do obu kwestii. Kontrola dokonana została w ramach uprawnień straży, zaś fakt niezawinionej zmiany trasy nie ma wpływu na podjęcie decyzji o ukaraniu, co najwyżej na wymiar kary.
Kara jest nakładana bez względu na zawinienie, za sam fakt zachowania niezgodnego z zezwoleniem. Przepisy natomiast dopuszczają możliwość zmiany trasy już w trakcie transportu o ile wymuszają ją okoliczności. Jednak nakładają też obowiązek na przewoźnika wykonania określonych działań – niezwłoczne zawiadomienie organu i odbiorcy o fakcie i przyczynie zmiany. Na okoliczności te i przepisy regulujące tę kwestię wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
W sprawie zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że organy wymierzające karę nie naruszyły przepisów, zaś sam skarżący zmieniając trasę nie skorzystał z możliwości przewidzianych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Fakt zmiany trasy jest bezsporny, co podlega karze.
Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić jako nieusprawiedliwioną, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.