Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 605/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 94/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z 11 lipca 2014 r. E. J. zwróciła się do Wójta Gminy K. o wydanie poświadczenia oświadczenia w przedmiocie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego położonego w P., stanowiącego część działki nr [...]/13 (po podziale) o powierzchni dzierżawy 23 ha, obręb P., gmina K..

W postanowieniu z [...] lipca 2014 r., znak [...], Wójt Gminy K. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie poświadczenia oświadczenia o żądanej treści.

SKO w [...] po rozpoznaniu zażalenia E. J., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi E. J. na powyższe postanowienie, wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 975/14, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. i wskazał, że organy niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia powołując się na fakt trwania postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi tożsamość składanych przez E. J. wniosków, chociażby z uwagi na występowanie z wnioskami o wydanie zaświadczenia w innym terminie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy K. wydał postanowienie z [...] lipca 2015 r., znak: [...], o odmowie wydania poświadczonego oświadczenia o żądanej przez E. J. treści.

SKO w [...], po rozpoznaniu zażalenia E. J. na powyższe postanowienie, postanowieniem z [...] września 2015 r., znak: [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę Wójtowi Gminy K. do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że organ I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien na piśmie wezwać E. J. do przedstawienia dowodów pozwalających ustalić, czy wnioskodawczyni posiada odpowiednie kwalifikacje określone w art. 6 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, pozwalające stwierdzić, iż jest ona rolnikiem indywidualnym w rozumieniu ustawy jak i dowodów na okoliczność osobistego prowadzenia przez ww. gospodarstwa rolnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], odmówił wydania E. J. poświadczonego oświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że E. J. opłaca podatek rolny od nieruchomości o powierzchni 23 ha, obręb P., zaś nieruchomość ta jest dzierżawiona od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...]. Strona nie figuruje w rejestrze ewidencji ludności mieszkańców gminy K., a wnioskodawczyni nie przedstawiła organowi dokumentów potwierdzających rolnicze wykształcenie bądź staż pracy w rolnictwie. Gmina nie posiada dokumentów, na podstawie których mogłaby potwierdzić oświadczenie wnioskodawcy.

Organ na podstawie pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalił, że strona otrzymała potwierdzenie oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego na terenie gminy D. - na podstawie aktów notarialnych dot. prawa własności gruntów, decyzji podatkowych, zaświadczenia o zameldowaniu i decyzji o zwrocie podatku akcyzowego, zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej.

Wójt Gminy D. wyjaśnił, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wykształcenie rolnicze lub staż pracy w rolnictwie czy innych dokumentów potwierdzających jej osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego w gminie D..

Wójt Gminy K. wskazał, że pismem z 8 września 2015 r. ponownie wezwał E. J. do przedstawienia dokumentów obrazujących zasięg gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi m.in. działka o nr. ewid. [...]/13 obręb P., przedstawienia dowodu zamieszkania na terenie jednej z nieruchomości wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego z ostatnich 5 lat poprzedzających złożenie wniosku, dowodów potwierdzających kwalifikacje rolnicze.

W odpowiedzi na powyższe, strona w piśmie z 17 września 2015 r. oświadczyła, że wezwanie organu jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż postanowienie SKO z [...] września 2015 r. jest nieprawomocne.

Zdaniem organu I instancji, okoliczności sprawy, tj. brak zameldowania E. J. na terenie gminy K. (przy zameldowaniu na pobyt stały w gminie D.), brak dokumentów potwierdzających rolnicze wykształcenie bądź staż pracy w rolnictwie, brak opłacania składek do KRUS, a także bierność strony w zakresie potwierdzenia jakichkolwiek faktów, przedstawienia dokumentów, wskazują na to, że ww. nie prowadzi na terenie gminy K. gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Na powyższe postanowienie E. J. złożyła zażalenie, w którym zarzuciła, że postanowienie wydane zostało w oparciu o fałszywe ustalenia z przekroczeniem uprawnień i kompetencji. Zarzuciła też wadliwą interpretację i błędne zastosowanie przepisów, błąd w ustaleniach faktycznych, a także rażące naruszenie ustawy zasadniczej RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

SKO w [...] w postanowieniu z [...] grudnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia E. J., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem Kolegium, istotna w sprawie jest konieczność ustalenia przez organ, przesłanki posiadania przez E. J. odpowiednich kwalifikacji, pozwalających stwierdzić, że jest ona rolnikiem indywidualnym w rozumieniu ustawy, jak i faktu osobistego prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego.

Z powyższych przyczyn, wobec braku wystarczających danych umożliwiających poświadczenie oświadczenia E. J. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego na terenie Gminy K., w ocenie Kolegium, należało odmówić poświadczenia oświadczenia o wymienionej wyżej treści. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, że postanowienie SKO w [...] z [...] września 2015 r. jest ostateczne, zatem organ I instancji zgodnie z prawem prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia.

E. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższe postanowienie SKO w [...], domagając się stwierdzenia jego nieważności i orzeczenia, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa lub orzeczenia przez Sąd o wznowieniu postępowania i stwierdzenia, że postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, orzeczenia, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa, a także, że postanowienie nie opiera się na podstawie prawnej.

SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Sz 94/16 wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca domagała się poświadczenia przez Wójta Gminy K. złożonego przez nią w Urzędzie Gminy K. w dniu 11 lipca 2014 r. oświadczenia o tym, że na dzień 3 grudnia 2011 r. osobiście prowadziła gospodarstwo rolne położone w miejscowości P. na terenie gminy K. w powiecie [...] w województwie [...], o ogólnej powierzchni 23,00 ha, w tym użytków rolnych 23,00 ha, oraz nadal osobiście je prowadzi, a według stanu na dzień złożenia oświadczenia, powierzchnia prowadzonego przez nią gospodarstwa nie uległa zmianie i obecnie wynosi 23,00 ha, w tym użytków rolnych 23,00 ha.

Powyższe oświadczenie złożone zostało na druku zatytułowanym "oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego" – dotyczącym osoby spełniającej wymogi art. 7 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r., nr 64, poz. 592 ze zm.). Skarżąca domagała się potwierdzenia przez Wójta Gminy K. zgodności opisanego wyżej oświadczenia ze stanem faktycznym na dzień 3 grudnia 2011 r. oraz na dzień złożenia tego oświadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji słusznie przyjęły, że wydanie takiego poświadczenia nie jest możliwe, skoro organy nie dysponują danymi niezbędnymi do jego wydania, z uwagi na brak ich potwierdzenia w posiadanych dokumentach.

Sąd I instancji przypomniał, że mając na uwadze okoliczność, że skarżąca w niniejszym postępowaniu także domagała się poświadczenia oświadczenia o żądanej treści, organ przeprowadził stosowne postępowanie, w ramach którego zwrócił się do skarżącej, pismem z dnia 8 września 2015 r., o nadesłanie dowodów potwierdzających m.in. jej kwalifikacje rolnicze oraz osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Skarżąca takich dowodów nie nadesłała, a w piśmie z dnia 16 września 2015 r., będącym odpowiedzią na wezwanie organu z dnia 8 września 2015 r. wskazała, że wezwanie jest rażącym naruszeniem przepisów gdyż postanowienie SKO z [...] września 2015 r. nie jest prawomocne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Wójt Gminy K. wzywając skarżącą o nadesłanie omawianych dokumentów związany był zaleceniami ostatecznego postanowienia SKO w [...] z [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1224/15) oddalił skargę E. J. na postanowienie SKO w [...] z [...] września 2015 r., nr [...].

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w treści kolejnych uzupełnień skargi wniesionej w niniejszej sprawie, skarżąca wskazywała, że takimi dowodami mogą być, w jej ocenie: niniejsze postępowanie, świadczące o tym, że osobiście podejmuje ona decyzje i sama siebie reprezentuje w sprawie dotyczącej jej gospodarstwa, jak również akta postępowań w sprawie podatku rolnego, akta postępowań w sprawie o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, a nadto dokumenty obrazujące zasięg gospodarstwa takie jak mapy, wyrysy, wykazy zmian ewidencyjnych, dokumenty z postępowań wszczynanych z jej wniosku o udzielenie jej ulgi w podatku od nieruchomości, rejestry i dokumenty wynikające z zadań własnych i zleconych dotyczące prowadzenia gospodarstwa rolnego w celach statystycznych, dokumenty dotyczące płacenia za rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne znajdujące się na jego terenie składki członkowskiej do Zachodniopomorskiej Izby Rolnej, dokumenty wynikające z wszczynanych postępowań dotyczących występowania strat w uprawach w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych na terenie, w którym prowadzone jest gospodarstwo, dokumenty i rejestry w sprawie stosowania środków ochrony roślin i nawożenia.

W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że organ nie miał możliwości ustosunkowania się do takich twierdzeń skarżącej, skoro zawarła je ona dopiero w uzupełnieniach skargi do sądu.

Zdaniem skarżącej, dowody te dostatecznie dowodzą, że prowadzi ona gospodarstwo rolne, zaś organ winien nimi dysponować i dokonać ich analizy bez potrzeby uzyskiwania dodatkowych dokumentów od skarżącej.

Sąd I instancji uważa, że z takim stanowiskiem skarżącej nie sposób się jednak zgodzić.

Zdaniem Sądu I instancji, uwadze strony uszło bowiem, że jej oświadczenie dotyczy nie tylko prowadzenia gospodarstwa według stanu na dzień złożenia oświadczenia, ale także (zgodnie z treścią druku) według stanu na dzień 3 grudnia 2011 r. W tej sytuacji, wskazywane przez skarżącą dokumenty z lat 2012 – 2015 (dołączone do uzupełnienia skargi), nie mogą być uznane za wystarczające. Skoro organ nie posiadał już obecnie wszystkich niezbędnych dokumentów, słusznie zwrócił się o ich nadesłanie przez skarżącą.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie organy błędnie oparły się na brzmieniu art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego po zmianie dokonanej z dniem 3 grudnia 2011 r. zamiast sprzed tej zmiany. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż art. 7 ustawy zmieniającej ma zastosowanie do osób będących rolnikami indywidualnymi, przy czym zarówno przed wspomnianą wyżej zmianą jak i po niej do uznania osoby za rolnika indywidualnego niezbędne jest wykazanie m.in., że prowadzi ona osobiście gospodarstwo rolne i posiada kwalifikacje rolnicze. Co prawda przepis z art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, po zmianie dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r., wprowadza dodatkowe wymogi, których nie zawierał przed zmianą, jednakże wystosowane przez organ do skarżącej wezwanie do nadesłania stosownych dokumentów (z dnia 8 września 2015 r.), oprócz informacji zbędnych w tej mierze, obejmuje także te informacje, które są niezbędne do poświadczenia oświadczenia złożonego przez nią w dniu 11 lipca 2014 r.

Wezwanie organu nie spotkało się z właściwą reakcją wnioskodawczyni. Gdyby bowiem skarżąca przedstawiła dokumenty, o jakich mowa w punkcie 3 tego wezwania, niewątpliwie organ miałby możliwość ustalenia powyższych okoliczności (w punkcie tym wymieniono m.in. dowody potwierdzające wykształcenie rolnicze zasadnicze, jak również wykształcenie podstawowe i 5-letni staż pracy – przez który rozumieć należy m.in. prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym o obszarze nie mniejszym niż 1 ha stanowiącym jej własność, przedmiot użytkowania wieczystego, przedmiot samoistnego posiadania lub dzierżawy).

Według Sądu I instancji, skarżąca miała zatem możliwość przedstawienia dowodów potwierdzających, że zarówno w dacie złożenia oświadczenia jak i na dzień 3 grudnia 2011 r. posiadała wykształcenie wymienione w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (w brzmieniu sprzed zmiany) ewentualnie, że osobiście prowadziła gospodarstwo rolne lub pracowała w gospodarstwie rolnym przez okres co najmniej 5 lat (w rozumieniu art. 6 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy). Strona z możliwości tej jednak nie skorzystała.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro zatem organ nie posiadał wszystkich dokumentów pozwalających na potwierdzenie oświadczenia skarżącej, według stanu zarówno na dzień złożenia tego oświadczenia jak i na dzień 3 grudnia 2011 r., zaś skarżąca takich dokumentów nie przedłożyła, zatem nie sposób nie zgodzić się z organem, że brak jest dowodów umożliwiających wydanie poświadczenia do oświadczenia złożonego przez wnioskodawczynię w dniu 11 lipca 2014 r.

Sąd I instancji podkreślił, przy tym, że organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie potrzeby wykazania przez skarżącą, że zamieszkuje na terenie gminy K..

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż organy kierowały się przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w brzmieniu aktualnym zamiast w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej z dniem 3 grudnia 2011 r., z przyczyn, o których była mowa powyżej, zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Kontrola zaskarżonego aktu nie potwierdziła zarzutów skarżącej co do braku legalności działań organów obu instancji w zakresie prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, na podstawie przepisów prawa procesowego i materialnego. Brak było także podstaw do przyznania racji skarżącej o zachodzących w sprawie przesłankach wydania postanowienia z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), czy stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 135 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej E. J. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. J. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 217 § 1, 2 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), i art. 218 § 1 i 2 k.p.a., polegające na nieprawidłowym sprawowaniu kontroli legalności działalności organu administracji i oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchylenie "decyzji" organu II instancji oraz przyjęciu, że organ I i II instancji nie naruszył zasad określonych w art. 217 § 1, 2 i 3 k.p.a. i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. nie wydając żądanego zaświadczenia,
3. 2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania wskazywanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z powodu niewłaściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz pominięcie licznych i wskazywanych także przez skarżącą źródeł informacji, pozostających w dyspozycji organu, a pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania żądanego zaświadczenia.
4. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 233, poz. 1382), art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803) w brzmieniu sprzed zmiany ustawy dokonanej z dniem 03.12.2011 r., poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek dla uzyskania poświadczenia przez organ jej oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, wniesiono o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie,
2. 2. zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa lub zestawienia złożonego na rozprawie.
3. 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

ewentualnie wniesiono o:

1. 4. zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego i uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, do którego mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej - art. 7, 8, 9 k.p.a.

W konsekwencji powyższego, w ramach takiego postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 k.p.a., organ winien ustalić, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane odnoszące się do osoby i istoty żądania wnioskodawcy oraz, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Nadto w ramach takiego postępowania organ winien ewentualnie ustalić, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Powyższe jednoznacznie wskazuje na ograniczenia ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a., gdyż postępowanie wyjaśniające z art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Główną rolę w tej sytuacji pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Oczywistym jest przy tym, że przepis art. 218 § 2 k.p.a. nie upoważnia organu do prowadzenia postępowania w celu kreowania określonych dokumentów czy faktów, a o rozumieniu charakteru prawnego zaświadczenia jako aktu wiedzy, a nie woli i jego funkcji świadczy także zapis z art. 217 § 3 k.p.a. wyznaczający maksymalny termin do rozpatrzenia wniosku do 7 (siedmiu) dni, tak w zakresie możliwości wydania zaświadczenia jak i wydania postanowienia o odmowie wydania żądanego zaświadczenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, pomimo rozstrzygnięcia WSA z 25 marca 2015 r., uchylającego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w dalszym okresie całości trwającego później postępowania w niniejszej sprawie, zarówno organ I instancji, jak i II instancji, stosowały nadal obstrukcję prawną i faktyczną w stosunku do skarżącej, czego wyrazem były zarzuty o rażącym naruszaniu prawa i o przewlekłość postępowania.

Na całym etapie postępowania administracyjnego i w okresie wskazywanego terminu z art. 217 § 3 k.p.a. organ I instancji nie podjął w istocie żadnych czynności faktycznych i formalno-prawnych dla realizacji żądania strony w świetle przytoczonych powyżej obowiązków organu z cyt. przepisów art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Organ ten jedynie pismem z 8 września 2015 r., wystąpił do skarżącej z żądaniem informacji, danych i dokumentów mających jakoby stanowić konsekwencję wniosku z dnia 11 lipca 2014 r., w sytuacji, gdy całość istoty tych żądań oparta została na błędnie przytoczonej podstawie prawnej w jakiej wniosek należało rozpatrywać. Odrębnym zagadnieniem nieprawidłowości prawnych jakie wystąpiły w tym przypadku, pozostaje rażące naruszenie przez organ I instancji trybu prowadzonego postępowania przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r., poprzez całkowite pominięcie wskazywanych obowiązków w zakresie ustaleń co do posiadanych ewidencji, rejestrów, dokumentów mogących zawierać żądane dane odnoszące się do osoby i istoty żądania wnioskodawcy.

Nadto w następstwie żądań z pisma z 8 września 2015 r. organ I instancji wszczął i prowadził w istocie "normalne" postępowanie administracyjne w oparciu o m.in. uregulowania z art. 75-86 k.p.a., a nie wskazywane powyżej jako konieczne postępowanie uproszczone i odformalizowane.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, znamienny, a wręcz kuriozalny, pozostaje sposób w jaki WSA w Szczecinie traktuje argumentację skarżącej z uzupełnień skargi. Zdaniem tego Sądu to zawinieniem skarżącej jest, że dopiero na tym etapie postępowania skarżąca wspomina o źródłach spełnienia żądania organu I instancji z pisma z 8 września 2015 r. i że organ nie miał możliwości ustosunkować się do takich twierdzeń skarżącej, skoro zawarła je dopiero w uzupełnieniach skargi. Sąd pomija oczywisty fakt, że skarżąca podaje wskazywane wówczas przez siebie dane i dowody jako oczywiste, a co najmniej dostatecznie dowodzące, iż prowadzi ona osobiście gospodarstwo rolne oraz że organ nimi dysponował w chwili składania wniosku z 11 lipca 2014 r. i winien dokonać ich ujawnienia oraz analizy w świetle wymogów z art. 217 k.p.a. i 218 k.p.a., bez potrzeby żądania na wadliwej podstawie prawnej dodatkowych dokumentów, informacji, danych od skarżącej.

Na marginesie powyższego, oczywistym powinno być natomiast, że skoro zaświadczenie ma być wydane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry bądź inne dane, to w pierwszej kolejności zadaniem organu winno być ustalenie, jakimi danymi dysponuje. Brak takiego ustalenia czyni postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia co najmniej przedwczesnym, a z całą pewnością wadliwym, jako wydanym z naruszeniem art. 218 § 2 k.p.a., a w stosunku do całości postępowania zasadnym jest postawienie zarzutów, że kontrolowane postanowienia organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 233, poz. 1382), art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803) w brzmieniu sprzed zmiany ustawy dokonanej z dniem 03.12.2011 r., poprzez błędną ich wykładnię, co skutkowało uznaniem, że skarżąca nie spełnia jakoby przesłanek dla uzyskania poświadczenia przez organ jej oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego w zakresie żądanym wnioskiem z 11 lipca 2014 r., jest konsekwencją argumentacji przytoczonej w treści uzasadnienia zarzutów wskazywanego naruszenia przepisów postępowania. Niespornym jest bowiem, w ocenie skarżącej, że organ I instancji w chwili złożenia przedmiotowego wniosku, zważywszy na formę i zakres złożonego oświadczenia mającego być objętym poświadczeniem, w kontekście danych posiadanych przez ten organ oraz cel w jakim wskazywany wniosek został złożony, wydanie zaświadczenia o żądanej treści winno być oczywiste i niezwłoczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej. p.u.s.a.). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. Przepis ten składa się z dwóch paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy p.u.s.a. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżąca kasacyjnie zawarła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazano. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej.

Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1, 2 i 3 k.p.a., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów także okazały się nieskuteczne, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 p.u.s.a.

Jako pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a.

Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 233, poz. 1382), art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803) w brzmieniu sprzed zmiany ustawy dokonanej z dniem 3 grudnia 2011 r. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek dla uzyskania poświadczenia przez organ jej oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że skarżąca domagała się poświadczenia przez Wójta Gminy K. złożonego przez nią w Urzędzie Gminy K. w dniu 11 lipca 2014 r. oświadczenia o tym, że na dzień 3 grudnia 2011 r. osobiście prowadziła gospodarstwo rolne położone w miejscowości P. na terenie gminy K. w powiecie [...] w województwie [...], o ogólnej powierzchni 23,00 ha, w tym użytków rolnych 23,00 ha, oraz nadal osobiście je prowadzi, a według stanu na dzień złożenia oświadczenia, powierzchnia prowadzonego przez nią gospodarstwa nie uległa zmianie i obecnie wynosi 23,00 ha, w tym użytków rolnych 23,00 ha.

Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższe oświadczenie złożone zostało na druku zatytułowanym "oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego" – dotyczącym osoby spełniającej wymogi art. 7 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (art. 7 ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r., nr 64, poz. 592 ze zm.). Skarżąca domagała się potwierdzenia przez Wójta Gminy K. zgodności opisanego wyżej oświadczenia ze stanem faktycznym na dzień 3 grudnia 2011 r. oraz na dzień złożenia tego oświadczenia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że wydanie takiego poświadczenia nie jest możliwe, skoro organy nie dysponują danymi niezbędnymi do jego wydania, z uwagi na brak ich potwierdzenia w posiadanych dokumentach.

Ma rację Sąd I instancji, że biorąc pod uwagę treść druku jak również brzmienie oświadczenia skarżącej, nie ulega wątpliwości, że organ celem wydania poświadczenia oświadczenia złożonego przez stronę winien mieć na względzie treść art. 7 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 233, poz. 1382) oraz art. 6 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803) w brzmieniu sprzed zmiany tej ustawy dokonanej z dniem 3 grudnia 2011 r. Na powyższą kwestię skarżąca zwróciła uwagę w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r., będącym uzupełnieniem skargi.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie organy błędnie oparły się na brzmieniu art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego po zmianie dokonanej z dniem 3 grudnia 2011 r. zamiast sprzed tej zmiany. W trafnej ocenie Sądu I instancji, powyższe, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż art. 7 ustawy zmieniającej ma zastosowanie do osób będących rolnikami indywidualnymi, przy czym zarówno przed wspomnianą wyżej zmianą jak i po niej, do uznania osoby za rolnika indywidualnego niezbędne jest wykazanie m.in., że prowadzi ona osobiście gospodarstwo rolne i posiada kwalifikacje rolnicze.

Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że gdyby skarżąca przedstawiła dokumenty, o jakich mowa w punkcie 3 wezwania, niewątpliwie organ miałby możliwość ustalenia powyższych okoliczności (w punkcie tym wymieniono m.in. dowody potwierdzające wykształcenie rolnicze zasadnicze, jak również wykształcenie podstawowe i 5-letni staż pracy – przez który rozumieć należy m.in. prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym o obszarze nie mniejszym niż 1 ha stanowiącym jej własność, przedmiot użytkowania wieczystego, przedmiot samoistnego posiadania lub dzierżawy). Skarżąca miała zatem możliwość przedstawienia dowodów potwierdzających, że zarówno w dacie złożenia oświadczenia jak i na dzień 3 grudnia 2011 r. posiadała wykształcenie wymienione w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (w brzmieniu sprzed zmiany) ewentualnie, że osobiście prowadziła gospodarstwo rolne lub pracowała w gospodarstwie rolnym przez okres co najmniej 5 lat (w rozumieniu art. 6 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy). Strona z możliwości tej jednak nie skorzystała.

Organ nie posiadał wszystkich dokumentów pozwalających na potwierdzenie oświadczenia skarżącej, według stanu zarówno na dzień złożenia tego oświadczenia jak i na dzień 3 grudnia 2011 r. Skarżąca takich dokumentów nie przedłożyła, zatem Sąd I instancji miał podstawy, aby zgodzić się z organem, że brak było dowodów umożliwiających wydanie poświadczenia do oświadczenia złożonego przez wnioskodawczynię w dniu 11 lipca 2014 r.

Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie potrzeby wykazania przez skarżącą, że zamieszkuje na terenie gminy K.. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że słusznie przyjęło Kolegium, że gospodarstwo rolne jako całość może być położone na terenie kilku gmin. Rolnik może więc zamieszkiwać na terenie jednej z kilku gmin, na obszarze których położone są grunty stanowiące gospodarstwo. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie może też stanowić podstawy odmowy poświadczenia oświadczenia o żądanej treści fakt, że działki są rozproszone geograficznie, zaś działka znajdująca się na terenie gminy K. nie przylega do działek znajdujących się na terenie gminy D..

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.