Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wniesioną przez S. Ż. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 28 maja 2003 r. o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż uchwałą nr VIII/163/2003 z dnia 28 maja 2003 r. Rada Miasta Gdyni pismo S. Ż. z dnia 10 kwietnia 2003 r., odnoszące się do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dzielnicy Pustki Cisowskie w Gdyni, rejon ulic Chabrowej i Jałowcowej, wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 28 lutego 2003 r. do 28 marca 2003 r., zakwalifikowała jako zarzut i po jego rozpatrzeniu - w części go odrzuciła.
S. Ż. we wskazanym wyżej piśmie z dnia 10 kwietnia 2003 r. sformułował następujące uwagi:
- 1) dotyczące zapisu projektu planu 04 ZP - zieleń parkowa:
- - terenów "zieleni parkowej" zdaniem wnoszącego zarzuty, nie można zabudowywać obiektami kubaturowymi np. halą sportową,
- - projekt planu zakłada w karcie terenu istnienie obiektów małej architektury oraz wymienia obiekty, których w żaden sposób nie można zakwalifikować jako obiektów małej architektury;
- 2) dotyczące zapisu projektu planu 03 PS - strefa produkcyjno–usługowo-składowa:
- - teren objęty tym symbolem (PS) zawiera w opisie wiele nieprecyzyjnych sformułowań, a zdaniem skarżącego jednoznaczna definicja, że "uciążliwość winna zawierać się w granicach własnej nieruchomości" w całości zastępuje użyte w projekcie zwroty,
- - strefa ta nie uwzględnia znajdującego się tam budynku jednorodzinnego i w ocenie wnoszącego zarzuty, powinna być podzielona na strefę PS i strefę MN, bowiem budynek mieszkalny nie jest obiektem związanym z prowadzoną działalnością komercyjną i nie można zakwalifikować go jako jednej całości z warsztatem blacharsko-lakierniczym,
- - istniejący budynek posiada 3 kondygnacje, podczas gdy projekt planu przewiduje 2 kondygnacje,
- - błędem jest też zaprojektowanie linii zabudowy przez środek budynku mieszkalnego oraz zabudowę warsztatu; Trójmiejski Park Krajobrazowy (TPK) powstał po wybudowaniu obiektów skarżącego, zatem projektowane linie zabudowy winny zachować istniejącą zabudowę, a projektowane linie zabudowy od ulicy Jałowcowej i granicy TPK "wymuszają w przyszłości brak zgody na wszelką modernizację, remonty do rozbiórki włącznie".
- - nieprzekraczalne linie zabudowy: 10,0 m od linii rozgraniczających ulicy Jałowcowej i 12,0 m od granicy z TPK powinny wynosić odpowiednio 4,0 m do granicy istniejącego budynku mieszkalnego, ponadto nieprzekraczalna linia zabudowy winna być określona na granicy nieruchomości z nieruchomością J. G.;
- 3) dotyczące zapisu projektu planu 05 KD - ulica dojazdowa:
- - zdaniem skarżącego projektowane rozwiązanie komunikacyjne uniemożliwia korzystanie mu z planowanej ulicy dojazdowej 05 KD;
- - składający zarzut posiada przy granicy z terenem 04 ZP wszelkie media i już w przeszłości dochodziło do konfliktów z właścicielem tej nieruchomości w przypadku konieczności usunięcia awarii sieci, zasadnym zatem byłoby przedłużenie projektowanej drogi do granicy obszaru leśnego.
Zastrzeżenia i uwagi S. Ż. zawarte w punktach 1 i 3 zostały przez organ odrzucone w całości, natomiast zarzuty zawarte w punkcie 2 organ odrzucił w części.
Uzasadniając swe stanowisko w odniesieniu do poszczególnych zarzutów organ stwierdził co następuje
Ad 1) Projekt planu w karcie terenu 04 ZP szczegółowo określa warunki zabudowy w tym zakaz zabudowy, a więc nie dopuszcza realizacji budynków typu hala sportowa. Dopuszcza natomiast realizację obiektów małej architektury dla obsługi rekreacji (przykładowo wymieniono: miejsca wypoczynku, zadaszenia jako schronienia przed deszczem) oraz dopuszcza inwestycje typu place zabaw, ścieżki zdrowia, małe boiska do gier i zabaw itp.
Ad 2) Proponowane przez skarżącego sformułowanie, że "uciążliwość winna zawierać się w granicach własnej nieruchomości" jest w ocenie organu niewystarczające, gdyż nie precyzuje poziomu odniesienia, ani sposobu oceny uciążliwości. W tekście planu, w karcie terenu nr 03 PS uściślono ten warunek, wykluczając działalność, której uciążliwość na granicy działki mogłaby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej.
Projekt planu, w strefie 03 PS adaptuje funkcje istniejące: warsztat wraz z domem jednorodzinnym właściciela warsztatu. Zapisy projektu planu nie ograniczają możliwości wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy. Wyznaczenie na terenie działki dwóch stref: zabudowy jednorodzinnej i warsztatowej nie jest zapisem właściwym, gdyż umożliwiłby fizyczny podział nieruchomości na dwie części. Ewentualny podział nieruchomości byłby nieprawidłowy ze względu na zbyt małą powierzchnię działki, istniejące ograniczenia dla zabudowy (bliskość lasu i ulicy zbiorczej) oraz potrzeby terenowe prowadzonej działalności usługowej i prowadziłby do zaburzenia ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie samodzielnej funkcji produkcyjno-usługowej (bez funkcji mieszkaniowej) w obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zdaniem organu zarzut dotyczący dopuszczenia na terenie 03 PS w projekcie planu zabudowy o wysokości do dwóch kondygnacji nadziemnych i nie respektowania w projekcie planu ilości kondygnacji budynku istniejącego, jest uzasadniony. W związku z powyższym, tę część zarzutu organ uwzględnił, wprowadzając następujące zmiany do projektu planu: - w karcie terenu nr 03, pkt 4) ppkt b) określenie "do dwóch kondygnacji nadziemnych" zastąpiono "do dwóch kondygnacji nadziemnych z poddaszem użytkowym".
Działka S. Ż. znajduje się w sąsiedztwie terenu leśnego Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego - od strony zachodniej graniczy bezpośrednio z terenem leśnym, od strony południowej oddzielona jest od terenu leśnego ulicą Jałowcową. Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r., zmienionym rozporządzeniem Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia w nich zakazów i ograniczeń, zabrania się lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 30,0 m od granicy lasu Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego.
Biorąc pod uwagę ograniczenia powierzchni działki S. Ż. oraz fakt, że budynek mieszkalny powstał przed ustanowieniem Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody i Zarządem Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego zmniejszenie dopuszczalnej odległości zabudowy od granicy lasu do wielkości wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość wynikająca z tych przepisów wynosi 12,0 m — stąd nieprzekraczalna linia zabudowy w projekcie planu w odległości 12,0 m od zachodniej granicy nieruchomości S. Ż. W związku z tym, że odległość ta wynika z wymagań przeciwpożarowych, a nie wynika z uwarunkowań planistycznych, a także biorąc pod uwagę możliwość uzyskania odstępstw od wyżej wymienionych przepisów organ uznał, że zgłoszone zastrzeżenia w tej mierze są również uzasadnione i wprowadził zmianę polegającą na usunięciu kwestionowanej nieprzekraczalnej linii zabudowy z rysunku i tekstu projektu planu.
Ulica Jałowcowa jest ulicą zbiorczą - klasy "Z" i jej obecne parametry nie odpowiadają wymaganiom dla ulic tej klasy. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz.430) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających klasy,,Z" nie powinna być mniejsza niż 20,0 m. W uzasadnionych wypadkach dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulicy pod warunkiem zapewnienia możliwości umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych. Szerokość istniejącej ulicy Jałowcowej w liniach rozgraniczających wynosi 10,0 m szerokość jezdni 5.7 m, ulica nie posiada chodnika ani pobocza. Poszerzenie ulicy Jałowcowej w kierunku lasu Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego ograniczone jest wymaganiami ochrony parku. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 71. poz. 838 ze zm.) w planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.
Biorąc pod uwagę konieczność ograniczenia uciążliwości ulicy dla sąsiedniej zabudowy, warunki widoczności na wyjeździe z posesji na ulicę oraz potrzebę zachowania możliwości rozbudowy przekroju ulicy w przyszłości, przyjęto w projekcie planu nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,0 m od linii rozgraniczającej ulicy Jałowcowej.
Zastrzeżenie odnoszące się do określenia w projekcie planu nieprzekraczalnej linii zabudowy na granicy nieruchomości z nieruchomością stanowiącą własność J. G. w ocenie organu jest niezasadne. Odległość zabudowy od wschodniej granicy działki nie została ustalona w projekcie planu, a to oznacza, że należy zachować wymagania zawarte w przepisach szczególnych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
Ad 3) Ulica dojazdowa 05 KD zaprojektowana została głównie dla obsługi nowych działek zabudowy mieszkaniowej na terenie 02 MNI oraz dla zapewnienia dostępu do skanalizowanego odcinka Potoku Marszewskiego przebiegającego przez teren opracowania planu. Dodatkowo, ze względu na brak chodnika wzdłuż ul. Jałowcowej, projektowana ulica umożliwi bezpieczny dostęp pieszych, zwłaszcza dzieci, do ulicy Chabrowej i dalej do obiektów, w których usytuowane są usługi osiedlowe.
Dojście piesze do ulicy 05 KD i terenów położonych przy ul. Chabrowej od strony posesji składającego zarzut, konieczne z powodu "trudności z poruszaniem się pieszych po ul. Jałowcowej", dopuszcza się w projekcie planu przez tereny zieleni parkowej 04 ZP. Przebieg przyłączy do działki składającego zarzut, które biegną po terenie nieruchomości sąsiada jest przewidziany w pasie ulicy dojazdowej 05 KD oraz terenie zieleni parkowej 04 ZP. Ze względu na komercyjną działalność prowadzoną na terenie działki uzasadniony jest dojazd do niej od strony ulicy Jałowcowej, a nie z projektowanej ulicy dojazdowej 05 KD - o charakterze kameralnej uliczki mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę S. Ż. na powyższą uchwałę stwierdził, że skarga ta nie jest zasadna.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ szczegółowo ustosunkował się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów. Wskazano przyczyny, dla jakich nie było możliwe uwzględnienie zarzutu dotyczącego ewentualnego podziału nieruchomości skarżącego na dwie części - jednorodzinną mieszkaniową i warsztatową. Nadto organ wyjaśnił powody, dla których w projekcie planu przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy Jałowcowej oraz wytłumaczył rozstrzygnięcia dotyczące ulicy dojazdowe 05 KD.
Sąd podkreślił też, że ma on kompetencje jedynie do oceny zgodności podjętej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to jednocześnie, iż Sąd nie ma kompetencji do merytorycznego badania zarzutów skarżącego, gdyż takie uprawnienia zastrzeżone zostały dla Rady Miasta Gdyni. Sąd zatem nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy w sytuacji, gdy zachowane zostały wszystkie przepisy związane z procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy organ gminy ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego, szczegółowo argumentując zajęte stanowisko i przyczyny, dla których część zarzutów uznana została za niesłuszne.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Miasta Gdyni, podejmując zaskarżoną uchwalę, nie naruszyła obowiązującego prawa, działała w ramach swoich kompetencji i swoje stanowisko właściwie uzasadniła.
W tej sytuacji zdaniem Sądu należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wniósł S. Ż. reprezentowany przez adwokata M. U. Pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną jako podstawę kasacji wskazał:
"1. zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- 2. zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami a d m i n i s t r a c y j n y m i ".
Przedstawiając powyższe zarzuty kasacji pełnomocnik S. Ż. wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
- 2. zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych przy uwzględnienie kosztów dotychczasowego postępowania /art. 205 cyt. wyżej ustawy/.
W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżący stwierdził, iż Sąd Wojewódzki dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, polegające na dokonaniu tej oceny w sposób wybiórczy z uwzględnieniem wyłącznie stanowiska organu - Rady Miasta Gdyni.
Zdaniem wnoszącego kasację przedstawiona w zaskarżonym wyroku pozytywna ocena subiektywnego stanowiska Rady Miasta dokonana została w interesie ogółu społeczności lokalnej i organizmu, jakim jest miasto, a naruszyła chroniony prawem interes skarżącego - interes jednostki - polegający na ograniczeniu w korzystaniu z prawa własności.
Autor kasacji stwierdził też, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku trafnie uzasadnił swoje stanowisko, iż nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy w sytuacji, gdy zachowane zostały wszystkie przepisy związane z procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy organ gminy ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego, szczegółowo argumentując zajęte stanowisko i przyczyny, dla których część zarzutów uznana została za niesłuszne. Nie sposób jednakże przyjąć zdaniem skarżącego, że Sąd Wojewódzki korzystając ze swoich ustawowych kompetencji w sposób prawidłowy ocenił zgodność podjętej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przysługującymi temu Sądowi kompetencjami wynikającymi z treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach kasacji, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej kasacji.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale zgodnie z art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dla zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy jednak powołać się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej to jest art. 174 p.p.s.a., ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy konkretnego aktu prawnego - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało. Sformułowanie bowiem zarzutu naruszenia przepisów, wymaga aby przepis ten został wyraźnie wskazany (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego i zarzut naruszenia przepisów postępowania, których nie wskazano (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).
Nie jest też podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a., a do czego w zasadzie ograniczył się autor rozpatrywanej kasacji, zawarcie w skardze kasacyjnej odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 10).
Nie odpowiada też wymaganiom wskazanym w przepisie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zawarte sformułowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "nie sposób jednakże przyjąć, że Sąd Wojewódzki korzystając ze swoich ustawowych kompetencji w sposób prawidłowy ocenił zgodność podjętej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przysługującymi temu Sądowi kompetencjami wynikającymi z treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 86/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 37).
Stwierdzić trzeba, że ograniczenie się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., jak uczynił to autor rozpatrywanej kasacji, nie jest wskazaniem podstawy kasacyjnej i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi kasacyjnej (por. postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9).
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku wskazania podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, kasację jako sporządzoną z naruszeniem art. 176 p.p.s.a. na podstawie art. 178 p.p.s.a. odrzucił, o czym też orzeczono w sentencji postanowienia.