Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 890/21, oddalił sprzeciw P. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 25 lutego 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wpłynęło pismo R. W., który zwrócił się o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budowy parkingu zlokalizowanego w miejscowości G. [...], [...] S., na terenie działki nr ewid. [...], której właścicielem jest ww. Spółka. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest właścicielem działki [...] sąsiadującej z działką, na terenie której wybudowano parking. W wyniku powyższej budowy, wyniesienia i utwardzenia terenu obecnie wszelkie opady spływają na jego teren, przez co tworzą się kałuże i błoto, co utrudnia dojazd do jego miejsca zamieszkania.
PINB w dniu 14 września 2020 r. przeprowadził kontrolę na spornej nieruchomości, z której sporządzono protokół, a w jego treści zapisano: "Na dz. nr ewid. [...], obręb G., gm. G., znajduje się portiernia w południowo zachodniej części działki. Północna część działki utwardzona kostką betonową, na której nie są wydzielone miejsca postojowe i stanowi dojazd do istniejącego budynku mieszkalnego z częścią biurową. W dniu kontroli na przedmiotowym terenie nie stwierdzono parkowania pojazdów. Na pozostałej części działki znajduje się utwardzony teren za pomocą kostki betonowej oraz droga asfaltowa stanowiąca dojazd do nieruchomości położonej na terenie dz. [...] oraz [...]. Część działki od strony drogi [...] utwardzona jest za pomocą żużlu". Na wezwanie organu do jakich celów służy utwardzenie terenu na działce nr ewid. [...] Spółka udzieliła informacji, iż "tereny utwardzone będące przedmiotem postępowania wykorzystywane są zgodnie z przeznaczeniem jako komunikacja do istniejących obiektów oraz jako place manewrowe pod wykonywane usługi.
Jednocześnie pragniemy poinformować, iż zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 24.03.2017 r. powierzchnia biologicznie czynna nie uległa zmianie i wynosi 30 % powierzchni terenu inwestycji". Do akt sprawy dołączono kopię decyzji Wójta Gminy w S. z dnia 12 października 2007 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty, realizowanej na nieruchomości. PINB dokonał pomiarów powierzchni biologicznie czynnej działki nr ewid. [...].
Następnie, PINB w dniu [...] listopada 2020 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) nakazał Spółce wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu dz. nr ewid. [...] do stanu zgodnego z prawem, polegających na zmianie istniejącej powierzchni biologicznie czynnej z ok. 42% na wymagane minimum 50% zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12.10.2007 r. wydanej przez Urząd Gminy w S., w terminie do 31 marca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB), po rozpatrzeniu odwołań Spółki i R. W., decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 198/21, oddalił sprzeciw Spółki od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2021 r.
Ponownie prowadząc postępowanie, PINB w toku oględzin dokonanych w dniu 31 marca 2021 r., stwierdził, że północna część działki nr ewid. [...] jest częściowo utwardzona kostką betonową, na której nie są wydzielone miejsca postojowe i stanowi ona dojazd do istniejącego budynku mieszkalnego z częścią biurową. W dniu kontroli na wskazanym terenie nie stwierdzono parkowania pojazdów. Wokół utwardzonego terenu znajduje się powierzchnia biologicznie czynna. Do protokołu dołączono dokumentację graficzną oraz fotograficzną. Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r., organ I instancji wezwał strony do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, celem złożenia wyjaśnień do przedmiotowej sprawy. M. oraz R. W. dołączyli do akt sprawy dokumentację fotograficzną oraz kopię aktu notarialnego, oświadczając także, że działka o nr ewid. [...] pełni funkcję parkingu.
Z kolei A. D. (przedstawiciel Spółki) oświadczył w dniu 27 maja 2021 r., że na terenie działki nr ewid. [...] nie parkują samochody, a teren ten był utwardzony od momentu zakupu nieruchomości. Pojazdy osobowe parkują na terenie innej działki, nieobjętej zakresem przedmiotowego postępowania. Powierzchnia biologicznie czynna jest zgodna z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, budowa do 10 stanowisk postojowych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy dokonania zgłoszenia.
PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na dz. nr ew. [...] w zakresie zgodności z przepisami prawa miejscowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania w sprawie, nie wymaga pozwolenia na budowę budowa miejsc postojowych w liczbie do 10 stanowisk włącznie, a na działce objętej postępowaniem liczba ta nie została przekroczona. Z uwagi na minimalną wielkość powierzchni miejsca postojowego (12,5 m²), biorąc pod uwagę obszar utwardzony (140 m²) nie jest możliwe parkowanie większej liczby pojazdów niż dozwolone 10. Nie zachodzą też przeszkody związane z odległością miejsc parkingowych od budynków położonych na sąsiedniej działce, gdyż właściwe rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie wymienia budynku administracyjno-socjalnego jako obiektu, od którego należy zachować szczególne odległości.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł R. W., który zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 k.p.a. Odwołujący podniósł także, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, nie wskazał i nie uzasadnił także przesłanek stojących za wydaniem decyzji umarzającej postępowanie. Wskazał także, że ocenie podlegać powinien cały obszar utwardzony, położony na kilku działkach, gdyż stanowi on pewną całość i zapewnia możliwość parkowania ponad 10 samochodów, co tym samym determinuje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż teren ten nie może zostać uznany za utwardzony teren w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.
[...]WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz.1186, z późn. zm.). Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie 19 września 2020 r., tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, z uwagi na fakt, że pierwsza czynność organu szczebla powiatowego podjęta w przedmiotowej sprawie miała miejsce przed wejściem w życie ww. nowelizacji.
Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie PINB nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć co do zasady tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 tej ustawy. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 tejże ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie.
Z kolei stosownie do treści normy art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednocześnie zgodnie z art. 48 ust. 1-3 ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia szczegółowo określonych w przepisach dokumentów.
Natomiast zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, poprzez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Organ odwoławczy uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporny pozostaje zakres czynności dokonanych przez Spółkę na działce nr ewid. [...], a mianowicie utwardzenie terenu z wykorzystaniem kostki brukowej.
Następnie organ podniósł, że wbrew twierdzeniu inwestora, materiał dowodowy zebrany w sprawie w sposób jednoznaczny wskazuje, że ww. teren wykorzystywany jest jako parking, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej oraz dokumentach, m.in. w postaci pisma E. skierowanego do Państwa W. w przedmiocie wydania części działki o nr ewid. [...] z uwagi na wolę powiększenia parkingu (załącznik do pisma R. W. z dnia 17 maja 2021 r.). Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem o kwalifikacji danego terenu jako parkingu nie może decydować jedynie okoliczność czy na danym terenie poszczególne miejsca do parkowania zostały w konkretny sposób wyraźnie oznaczone.
Jednocześnie organ zaakcentował, że skupienie się na ocenie jedynie działki o nr ewid. [...], z pominięciem pozostałych działek wchodzących w skład nieruchomości należącej do E., objętych księgą wieczystą nr [...] stanowiłoby obejście prawa, bowiem w tej sprawie, przedmiotowy parking powinien być oceniany jako jeden obiekt, zlokalizowany na terenie kilku działek należących do inwestora. Art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycję w postaci budowy miejsc parkingowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, na parkingu parkowane są samochody osobowe oraz naczepy. Organ odwoławczy nie zgodził z argumentacją inwestora, jakoby teren ten był terenem utwardzonym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Niemniej, nawet gdyby dokonać takiej kwalifikacji, oceniana inwestycja, na obszarze działki o nr ewid. [...], nie mogłaby zostać zakwalifikowana w oparciu o treść art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy.
Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, a jako wyjątek - nie może być traktowane rozszerzające Z tego też powodu inwestycje zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały w art. 29 Prawa budowlanego wyliczone enumeratywnie, tworząc katalog zamknięty. Zwolnieniu podlegają zatem wyłącznie te rodzaje inwestycji, które zostały wymienione przez ustawodawcę (nie zaś jeszcze inne, podobne), natomiast pozostałe - wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęto roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu wyłącznie na działkach budowlanych. Tymczasem działka nr ewid. [...], na której wykonano utwardzenie powierzchni gruntu, stanowi grunt orny (uproszczony wypis z rejestru gruntów).
Realizacja na takiej działce gruntu inwestycji, polegającej na utwardzeniu nawierzchni terenu kostką brukową, nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i wymagałaby uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji dokona oceny całości inwestycji, a nie tylko jej części zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]. Dodatkowo obiekt stanowiący miejsca postojowe należy dokładnie zwymiarować, a także określić dla jakiego typu pojazdów są przeznaczone. Organ I instancji winien także ustalić datę powstania ocenianej inwestycji, aby móc zastosować właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane i ocenić inwestycję pod kątem zgodności z przepisami, a w szczególności z przepisami zawartymi w rozdziale 3 powoływanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i zastosować ewentualnie procedurę, o której mowa w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane lub w art. 50-51 tej ustawy, gdyż w ramach posiadanych kompetencji organ nadzoru budowlanego winien w konsekwencji dokonać pełnej oceny inwestycji, jej zgodności z ewentualnie wydanym pozwoleniem na budowę, obowiązującymi przepisami prawa.
W razie stwierdzenia, że oceniana inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonania zgłoszenia, organ I instancji powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy ww. formalności rzeczywiście nie zostały dochowane, za niewystarczające w tym przypadku należy uznać oświadczenie inwestora. Ponownie prowadząc postępowanie, organ szczebla powiatowego w pierwszej kolejności zgromadzi pełny materiał dowodowy, w zakresie wskazanym powyżej, a następnie dokonana właściwej subsumpcji i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; art. 105 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji wadliwie przyjął zaistnienie okoliczności uprawniających go do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i stan prawny sprawy, w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że zwolnienie nie obejmuje przedmiotowej działki i mylne przyjęcie, że nie jest to działka budowlana, w sytuacji gdy zgodnie z treścią ustawy o gospodarce nieruchomościami za działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 ust. 3a uważa się zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce oraz wobec ważnej decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę obejmującego działkę [...].
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając sprzeciw stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy dostrzegł potrzebę ustalenia kluczowych w tym postępowaniu okoliczności: powierzchni służącej do parkowania pojazdów, bez ograniczania się do działki ewidencyjnej nr [...], a z uwzględnieniem innych działek inwestora w zakresie nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, a ponadto rodzaju pojazdów parkowanych.
Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom inwestora, z dotąd zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych (trzy zdjęcia satelitarne ukazujące zaparkowane pojazdy) wynika, że już tylko na działce nr [...] zdarzało się, że zaparkowano jednocześnie więcej niż 10 pojazdów osobowych (np. jednorazowo zaparkowano 11, a innym razem 15 pojazdów osobowych). Jeżeli jeszcze do tego uwzględni się, iż "postój pojazdów odbywa się także na działce nr [...] lub innych działkach w ramach tej inwestycji, to niewątpliwie należy przyznać rację organowi odwoławczemu".
Sąd Wojewódzki podniósł, że z zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Jak wynika z tego przepisu, różnicowanie obiektu nie wymagającego pozwolenia na budowę od obiektu, który takiego pozwolenia wymaga, polega na ilości miejsc postojowych, a więc de facto na wielkości obiektu – placu. Prawidłowo zatem, przy ujawnionej wielkości placu mieszczącego miejsca postojowe powyżej 10, przyjęto, że przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę.
Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak to zwolnienie nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego budowlane jest nieuzasadnione (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że w niniejszym przypadku powstał utwardzony teren pełniący funkcję parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych.
Odnosząc się zaś do argumentów inwestora, Sąd wyjaśnił, że jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo natomiast niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę co do miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a"), oddalił sprzeciw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy, powinien on zostać uwzględniony, bowiem wbrew przekonaniu Sądu I instancji prawa została wyjaśniona w sposób dostateczny, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji również art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadził do oddalenia sprzeciwu i zaakceptowania wadliwego uchylenia decyzji organu I instancji;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z prawem;
- 3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy, powinien on zostać uwzględniony przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego, zgodnej ze stanem rzeczywistym, wynikającym ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności w postaci: a) przeprowadzonych na miejscu oględzin nieruchomości; b) stanowiska strony skarżącej; c) dokumentacji graficznej i fotograficznej działki; - które w sposób jednoznaczny wskazują na to, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie jest nieruchomością budowlaną, utwardzenie znajdujące się na działce nr [...] pełni rolę służebną wobec zabudowań znajdujących się na tej działce, na nieruchomościach należących do skarżącego nie znajduje się więcej niż 10 stanowisk postojowych, a skoro tak, to budowa miejsc postojowych w liczbie do 10 stanowisk nie wymaga pozwolenia na budowę, a nadto, że nie wymaga się zezwolenia dla utwardzenia terenu zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, w związku z powyższym organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl dyspozycji którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej.
Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez [...]WINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób należyty wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim zasadnie Sąd I instancji odwołał się do dostrzeżonej przez organ odwoławczy potrzeby ustalenie kluczowych w tym postępowaniu okoliczność: powierzchni służącej do parkowania pojazdów, bez ograniczania się do działki ewidencyjnej nr [...], a z uwzględnieniem innych działek inwestora w zakresie nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, rodzaju pojazdów parkowanych. Jak zaznaczył Sąd, z zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych (trzy zdjęcia satelitarne ukazujące zaparkowane pojazdy) wynika, że już tylko na działce nr [...] zdarzało się, że zaparkowano jednocześnie więcej niż 10 pojazdów osobowych (np. jednorazowo zaparkowano 11, a innym razem 15 pojazdów osobowych), a postój pojazdów odbywa się także na działce nr "[...]" lub innych działkach w ramach tej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał także na pismo Spółki skierowane do Państwa W. w przedmiocie wydania części działki o nr [...] z uwagi na wolę powiększenia parkingu.
Należy podzielić stanowisko organu II instancji, że skupienie się na ocenie jedynie działki o nr [...], z pominięciem pozostałych działek wchodzących w skład nieruchomości należącej do Spółki, objętych księgą wieczystą nr [...] stanowiłoby de facto obejście prawa - w przedmiotowej sprawie przedmiotowy parking powinien być oceniany jako jeden obiekt, zlokalizowany na terenie kilku działek należących do inwestora. Objęcie postępowaniem także innych działek inwestora, na których znajdują się obiekty budowlane, powinno mieć także na celu wykluczenie, lub potwierdzenie istnienia związku funkcjonalnego dokonanego utwardzenia. W tym zakresie należy odwołać się do poglądów prezentowanych w powołanych przez Sąd Wojewódzki wyrokach NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16 i z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16. Trafne jest także spostrzeżenie Sądu I instancji, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a przy przyjęciu, że wielkości placu mieszczącego miejsca postojowe powyżej 10, zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na budowę (zob. także wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3050/14).
Nie można odmówić także zasadności twierdzenia, że zwolnienie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów. W ocenie, Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest także konstatacja organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (wyrażona w odniesieniu do okoliczności wynikającej z rejestru gruntów - działka nr [...] stanowi grunt orny), że niewątpliwie w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęto roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu wyłącznie na działkach budowlanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że o charakterze działki - budowlana, czy rolna, nie przesądza aktualny, rzeczywisty sposób jej wykorzystania, lecz także jej budowlane lub niebudowlane przeznaczenie (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1382/15).
Z uwagi zatem na konieczność poczynienia kompleksowych ustaleń faktycznych wskazanych w decyzji [...]WINB, których zakres nie mieści się w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, zaszły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Nie sposób też jest przyjąć, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ww. przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Wadliwie autor środka zaskarżenia w punkcie 3 opisanej wyżej skargi kasacyjnej łączy jego naruszenie z powołanymi przepisami, próbując podważyć ocenę stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy i poddaje się kontroli instancyjnej.
W sposób nieuprawniony skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, nie daje rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z prawem. Przywołanie przez Sąd I instancji działki o nr [...] (zdaniem skarżącej nie należy do inwestora) wynikało z ewentualnego mylnego odczytania oznaczenia działek na załączonej do akt administracyjnych mapie. Nie zmienia zaś zapatrywania, że postępowaniem powinny zostać objęte działki wchodzące w skład nieruchomości należącej do Spółki (KW nr [...]), a więc m.in. działka [...] (wg mapy zawiera się w jej obrębie działka nr [...] – ew. uwzględnienie na mapie poprzedniego oznaczenia).
W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.