Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r., II SA/Rz 540/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej jako: WSA) oddalił skargę [...]
Sp. z o. o. Dystrybucja S. K. A. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 kwietnia 2009 r., Nr XXXI/505/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 137/8/206 w rejonie ul. Zawiszy Czarnego w Rzeszowie.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że w swojej skardze skarżąca spółka zaskarżyła postanowienia uchwały w części dotyczącej postanowień planu odnoszących się do działek będących jej własnością tj. nr [...], [...] i [...] wobec nieuwzględnienia zgłaszanych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności.
W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała została podjęcia z naruszeniem art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp), art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 upzp poprzez nieuwzględnienie, że ww. działki zostały objęte decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoleniem na budowę w związku z czym ww. teren ma swoje przeznaczenie planistyczne oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) poprzez przyjęcie w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń naruszających interes prawny skarżącej. W uzasadnieniu skargi, powołując się na ww. przepisy, strona skarżąca zarzuciła, że przyjęte przez radę miasta w uchwale rozwiązanie dotyczące przeprowadzenia szlaku drożnego przez jej nieruchomości narusza prawo własności, uniemożliwiając tym samym zagospodarowanie i korzystanie z tych działek w sposób określony uzyskanymi wcześniej decyzjami.
Umiejscowienie planowanej drogi przez ww. działki spowoduje całkowitą zmianę ich charakteru, bowiem działki strony skarżącej są od szeregu lat w całości wykorzystywane do prowadzenia przez skarżącą spółkę przedsiębiorstwa a uchwalenie planu w obecnym kształcie narusza prawa i interesy spółki i stawia pod wielkim znakiem zapytania dalszą jej działalności na terenie miasta Rzeszowa.
Na rozprawie przed WSA w dniu w dniu 5 listopada 2009 r., pełnomocnik skarżącej spółki rozszerzył przedmiot skargi o działkę o nr ew. 2218 z argumentacją identyczną jak w pisemnej skardze co do działki nr [...] a dodatkowo zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 17 pkt 5 upzp oraz zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad głosowania poprzez wadliwe obliczenie głosów radnych uczestniczących w sesji w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Rzeszowa wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ulicy Zawiszy Czarnego 1 w Rzeszowie teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3KDL o powierzchni około 0,19 ha został przeznaczony pod drogę publiczną lokalną, bowiem ustalono, że system komunikacji drogowej w Rzeszowie w rejonie ulicy Podkarpackiej i Przemysłowej zostanie rozbudowany o drogę publiczną lokalną, która zostanie utworzona w oparciu o istniejącą już ulicę Zawiszy Czarnego łączącą się z ulicą Podkarpacką poprzez jej rozbudowę oraz nowopowstałą drogę publiczną wybudowaną po zachodniej stronie linii kolejowej relacji Rzeszów - Jasło, północną część działek o nr ewid. [...] i 2218 własności skarżącej spółki a także nowoprojektowaną drogę łączącą ulicę [...] z ulicą P.. Organ stwierdził, że przeznaczając w miejscowym planie zagospodarowania ww. teren pod drogę lokalną uwzględniono obecny stan zagospodarowania tych nieruchomości i uznano, że zaplanowanie powierzchni 0,19 ha własności skarżącej północno-
- - wschodnią stroną działki nr 2218 i południową strona działki o nr ewid. 2218 pod drogę publiczną lokalną oznaczoną na rysunku planu symbolem 3 KDM, obecnie zagospodarowaną poprzez urządzenie na niej wewnętrznego utwardzonego placu dojazdowego do budynków magazynowych skarżącej, w minimalnym stopniu wpłynie na zmianę ich sposobu korzystania, zważywszy że działki skarżącego o nr ewid. [...], 2218, [...] oraz [...] położone są w konturze planu oznaczonym symbolem 8U/P, którego powierzchnię 1,12 ha przeznaczono pod nieuciążliwą zabudowę usługową, magazynową lub produkcyjną. Organ zwrócił także uwagę, że w załączniku graficznym nr 55 do uchwały Nr XXXVII/113/2000 z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa postanowiono, że jednym z elementów systemu komunikacji drogowej Rzeszowa w rejonie ulicy Podkarpackiej oraz Przemysłowej będzie planowana droga publiczna o charakterze lokalnym przebiegająca przez ww. teren tj. między innymi przez działki o nr [...] i [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż w świetle unormowań konstytucyjnych jak i "kodeksu prawa cywilnego" uprawnienia składające się na treść prawa własności nie są nieograniczone, a ich zakres wyznaczają ustawy, z których jedną jest upzp. WSA wskazał, że na podstawie wymienionej ustawy gmina uprawniona jest do kształtowania polityki przestrzennej terenów położonych w jej obrębie, a ustawodawca w tej ustawie przesądził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonania prawa własności nieruchomości. Poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina może kształtować politykę przestrzenną w taki sposób, że w jednostkowych przypadkach będzie to sprzeczne z interesem indywidualnym właścicieli poszczególnych nieruchomości. Skuteczność natomiast jej działania zależy od legalności ustaleń planu oraz procesu jego uchwalenia.
WSA podkreślił, że art. 28 ust. 1 upzp przewidział sankcje nieważności uchwały rady gminy w razie naruszenia zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, ale odnosząc ww. zasady do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że została ona wydana przez właściwy organ, w odpowiednim trybie a jej ustalenia nie naruszają przepisów prawa materialnego, zaś materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachowały tryb sporządzenia planu. WSA wskazał dalej, że z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalone uchwałą z dnia 4 lipca 2000 r., Nr XXXVII/113/2000 oraz załączony do niego załącznik graficzny Nr 55 "stwierdza", że system komunikacji drogowej Rzeszowa w rejonie ulicy Podkarpackiej oraz Przemysłowej zostanie rozbudowany o drogę publiczną utworzona w oparciu o istniejącą ulicę Zawiszy Czarnego, łączącą się z ulicą Podkarpacką poprzez jej rozbudowę oraz nową drogę publiczną wybudowaną po zachodniej stronie linii kolejowej relacji Rzeszów - Jasło między innymi na terenie na którym jest położna nieruchomość skarżącej tj. na części działki nr ewid. [...] i 2218, a także w oparciu o istniejącą ulicę Boya-Żeleńskiego i nowoprojektowaną drogę łączącą ulicę Boya-Żeleńskiego z ulica Podkarpacką.
WSA podkreślił także, iż w ogłoszeniu poinformowano o możliwości składania uwag do projektu planu do dnia 18 marca 2008 r., natomiast skarżąca spółka swoje zastrzeżenia złożyła po ww. terminie tj. w dniu 8 kwietnia 2008 r., co pozwala na stwierdzenie, że skarżąca z przysługującego jej uprawnienia składania uwag do projektu planu w zakreślonym terminie nie skorzystała. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą spółkę zarzutów WSA stwierdził, że fakt, iż część radnych nie głosowała nie przekreśla ustawowego wymogu ich obecności w czasie głosowania. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 17 pkt 5 upzp wobec sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego przez osobę nieuprawnioną Sąd stwierdził, że zarzut ten jest zasadny, lecz jednak - w ocenie WSA - naruszenia ww. przepisu nie stanowi rażącego naruszenia, o jakim mowa w art. 28 upzp.
Z kolei zarzut nieuwzględnienia faktu już dokonanego, że ww. działki zostały objęte decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zaskarżona uchwała swoimi postanowieniami uniemożliwi realizację uzyskanej decyzji pozwalającej na budowę jest pozbawiony podstaw, bowiem kwestię tę "w sposób korzystny dla skarżącej spółki rozstrzyga treść art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cytowanej ustawy planistycznej".
W skardze kasacyjnej zaskarżono ww. wyrok WSA w całości i zarzucono mu:
- 1) rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175 ze zm. - dalej jako: Protokół) przez odmowę dokonania merytorycznej oceny uchwały gminy pod względem legalności, która to uchwała łamiąc prawo materialne faktycznie zawęziła prawo własności strony skarżącej do samych zobowiązań (danin publicznych, odpowiedzialności cywilnej) uniemożliwiając swobodne gospodarowanie nieruchomością;
- 2) rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) i w ślad za nim art. 140 ustawy z dnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: kc) oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp) przez przyjęcie, że Konstytucja daje jedynie podstawę do swobodnego kreowania prawa własności przy wykorzystaniu władztwa planistycznego, a nie daje jednostce prawa do prawnie doniosłej polemiki z władczymi rozstrzygnięciami gminy, której organy w ocenie Sądu nie muszą w ogóle uzasadniać sposobu kształtowania prawa własności;
- 3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 upzp przez przyjęcie, iż przy opracowywaniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ul. Zawiszy Czarnego w Rzeszowie nie naruszono w sposób istotny zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 kwietnia 2009 r., Nr XXXI/505/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 137/8/206 w rejonie ul. Zawiszy Czarnego w Rzeszowie;
- 4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 w związku z art. 37 pkt 11 upzp przez przyjęcie, że brak sporządzenia prognozy ekonomicznej skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r., nr 2301, poz. 1924 ze zm.) nie stanowi istotnego i poważnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;
- 5) naruszenie art. 6 upzp przez całkowite pominięcie przy wydawaniu wyroku w sprawie, że zawarty w miejscowym planie przebieg planowanej drogi przez działki nr [...], [...] i [...] nie uwzględnia stanu prawnego nieruchomości, dotychczasowego przeznaczenia działek skarżącej i ich kompletnego zagospodarowania i uzbrojenia;
- 6) art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 upzp poprzez pominięcie przy wydawaniu wyroku w sprawie tego, że w okresie poprzedzającym uchwalenie planu przez Gminę Miasto Rzeszów wydano na rzecz skarżącej decyzje o warunkach zabudowy oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczące działek nr [...], [...],[...], które są całkowicie sprzeczne z założeniami planu co oznacza, że przy uchwalaniu planu naruszono założenia tzw. ładu przestrzennego;
- 7) art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 upzp przez brak rozważenia tego, że: a) umiejscowienie szlaku drogowego w planowej postaci przez uchwalony plan miejscowy przez działki stanowiące własności spółki tj. działki oznaczone nr [...], [...] i [...] spowoduje całkowitą zmianę charakteru nieruchomości spółki, b) planowana pod drogę część działki w ostatnim czasie została zabudowana obiektami budowlanymi;
- 8) art. 2 i art. 32 Konstytucji przez przyjęcie w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań tj. ograniczeń naruszających interes prawny skarżącej spółki przez pozbawienie skarżących prawa własności w takim stanie, w jakim nabyli ją oraz poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżących w porównaniu do sytuacji pozostałych właścicieli nieruchomości w ich okolicy, którym uchwała zezwala na dysponowanie swoimi nieruchomościami i zagospodarowanie ich;
- 9) rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w związku z art. 21 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności działek skarżących objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 10) art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp w związku z art. 140 kc i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez uznanie, że normy planowe wynikające z kwestionowanego planu miejscowego w odniesieniu do działek gruntu o nr [...], [...] i [...] poprzez zapisy wprowadzone w planie nie naruszają prawa;
- 11) art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako: usg) przez przyjęcie że głosowania w dniu 29 kwietnia 2009 r. przeprowadzone zostały przez Radę Miasta Rzeszowa w sposób prawidłowy a wykazane w protokole posiedzenia rady rozbieżności dotyczące liczby głosujących nad uchwałami dotyczącymi przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz liczby głosów oddanych za i przeciw uchwale nie mają znaczenia dla ważności uchwał w sytuacji gdy spełniono wymóg quorum rady. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXI/505/2008 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 kwietnia 2008 r. w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 137/8/2006 w Rejonie ul. Zawiszy Czarnego w Rzeszowie oddalającego skargę strony, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że nie można zgodzić się z twierdzeniem WSA, iż nie jest istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp naruszenie procedury polegające na naruszeniu art. 17 pkt 5 w związku z art. 37 upzp przez przyjęcie, że sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego przez podmiot nieuprawniony nie stanowi istotnego naruszenia procedury opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca wskazała także, iż art. 6 ust. 1 upzp nie możne stanowić wystarczającej i wyłącznej podstawy do pełnego władztwa planistycznego. Dalej wskazano, że realizacja konstytucyjnych zasad ochrony własności i proporcjonalności wymaga wyjaśnienia, jakie względy przemawiają za tym, aby ograniczyć wykonywanie prawa własności skarżącym, a nie innym osobom. Poza tym, umiejscowienie szlaku drogowego w zawartej w planie postaci przez działki stanowiące własność spółki tj. działki oznaczone nr [...], [...] oraz [...] spowodować może całkowitą zmianę charakteru nieruchomości spółki i w ogóle nie uwzględnia faktu, że planowana pod drogę część działki w ostatnim czasie została zabudowana obiektami budowlanymi. Zdaniem skarżącej, działki oraz sposób ich zagospodarowania są ściśle powiązane ze strukturą organizacyjną przedsiębiorstwa spółki i jej centrali w Rzeszowie stanowiącej centrum zarządzania sprzedażą i logistyką dla 18 oddziałów w pięciu województwach Polski południowej i centralnej a uchwalenie planu w obecnym kształcie narusza prawa i interesy skarżącej i stawia pod dużym znakiem zapytania możliwość prowadzenia przez spółkę swojego przedsiębiorstwa na terenie miasta Rzeszowa. Naruszenie zapisami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie wykonywania prawa własności. Zdaniem strony skarżącej, przyjęte przez radę gminy w jej uchwale rozwiązania dotyczące przeprowadzenia szlaku drożnego przez cudzą w całości zagospodarowaną nieruchomość naruszają żywotne prawa i interesy strony w tym w szczególności prawo własności uniemożliwiając zagospodarowanie i korzystanie z nieruchomości będącej jego przedmiotem. Niezależnie od powyższych zarzutów strona skarżąca podniosła, iż przy wydawaniu wyroku w sprawie WSA rażąco naruszył prawo przez wadliwą wykładnię art. 14 usg przez przyjęcie, że głosowania w dniu 29 kwietnia 2009 r. przeprowadzone zostały przez Radę Miasta Rzeszowa w sposób prawidłowy a wykazane w protokole posiedzenia rady rozbieżności dotyczące liczby głosujących nad uchwałami dotyczącymi przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz liczby głosów oddanych za i przeciw uchwale nie mają znaczenia dla ważności uchwał w sytuacji, gdy spełniono wymóg quorum rady. Strona skarżąca zwróciła uwagę na to, że pomimo tego, iż spełniony był w trakcie przedmiotowej sesji wymóg quorum to w protokole nie odnotowano co stało się z głosami radnych, których brakuje do liczby obecnych na sesji.
Pismem z dnia 13 maja ustanowiony w sprawie pełnomocnik Skarżącej cofnął skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 ppsa jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Reguła ta znajduje swoje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przepisy postępowania przed NSA nie regulują zagadnienia cofnięcia skargi kasacyjnej. W związku z powyższym odpowiednie zastosowanie znajduje tu art. 60 ppsa. Wskazany przepis stanowi, że skarżący może cofnąć skargę i że cofnięcie to co do zasady wiąże sąd. W rozpoznawanej sprawie NSA uznał, że nie występują w sprawie negatywne przesłanki umorzenia postępowania kasacyjnego wskazane w art.
- 60. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ppsa orzeczono, jak w pkcie 2 sentencji.
Sprostowanie z urzędu przez NSA w pkcie 1 sentencji postanowienia wyroku sądu I instancji w związku z oczywistą omyłką pisarską znajduje swoje podstawy w art. 156 § 3 ppsa.