Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 620/14, oddalił skargę A. R. i D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., na skutek interwencji J. R., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. W toku postępowania organ ustalił, że właścicielem wspomnianego budynku jest A. Ś. oraz że budynek znajduje się w złym stanie technicznym (zerwany dach, rozpadający się komin), a istniejące rozwiązanie w zakresie odprowadzania wód opadowych, polegające na kierowaniu tych wód rynnami do betonowego koryta, a następnie poprzez otwór w ogrodzeniu na ul. [...], zagraża życiu i zdrowiu poruszających się po chodnikach przechodniów, jak również kierowców przemieszczających się tą drogą.
W konsekwencji, decyzją z [...] maja 2007 r. organ nadzoru budowlanego nałożył na A. Ś. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej usytuowanej w ul. [...].
Na skutek odwołania J. R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z [...] lipca 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie zostały wyjaśnione okoliczności sprawy, a w szczególności brak jest jednoznacznego ustalenia stanu technicznego budynku i zbadania projektu budowlanego w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz zgodności w tym zakresie z przepisami prawa.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzją z [...] marca 2011 r. nakazał A. Ś. usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez skierowanie wód opadowych z dachu bezpośrednio na teren swojej działki poprzez zamurowanie otworu w podmurówce ogrodzenia od strony ul. [...] oraz wyburzenie otwartego, betonowego koryta.
Od tej decyzji odwołanie złożyły A. R. i D. S. – współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości, reprezentowane przez J. R. Zarzuciły organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 Prawa budowlanego oraz § 28, § 29 i § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Twierdziły, że obowiązujące obecnie przepisy nie dopuszczają możliwości odprowadzania wód opadowych na teren własnej posesji, gdy istnieje możliwość podłączenia się do kanalizacji deszczowej. Podniosły, że wzdłuż ul. [...] biegnie kanalizacja deszczowa i A. Ś. ma możliwość podłączenia się do niej.
W związku z tym organ administracji powinien nałożyć na niego obowiązek podłączenia się do tej kanalizacji. Dodały, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje stan prawny obowiązujący w dacie rozpoczęcia wznoszenia budynku, na co powołał się organ pierwszej instancji, tym bardziej, że rozpoczętą w 1963 r. rozbudowę budynku do chwili obecnej nie zakończono.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż uznał, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, którą w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego nieruchomości jest tylko właściciel lub zarządca tej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 591/11, uwzględnił skargę A. R. i D. S. na tę decyzję i wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składające odwołanie mają przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że w art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie można jednak z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, w których zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób, zwłaszcza osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, co nie zostało przez organ dostatecznie wyjaśnione.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 986/12 skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wskazał za Sądem pierwszej instancji na brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ odwoławczy, czy odwołanie od decyzji pochodzi od strony postępowania, na brak ustalenia, czy nałożony na A. Ś. zakres i charakter obowiązków mających prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego współwłaścicieli sąsiedniej działki oraz czy nakazany sposób odprowadzenia wód opadowych z dachu wpływa na stosunki wodne sąsiedniej nieruchomości, zważywszy na zgłoszone przez sąsiadki zamakanie ściany i piwnic ich budynku, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zobowiązanego. NSA podkreślił, że ochrona gruntów sąsiednich przed szkodliwymi zmianami stanu wody na gruntach znajduje swoje uregulowanie w art. 29 Prawa wodnego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2014 r., po uzupełnieniu postępowania dowodowego, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2011 r. i nakazał A. Ś. zamurować otwór w podmurówce ogrodzenia od strony ul. [...], przedłużyć wylot rury spustowej należącego do niego budynku mieszkalnego w ten sposób, aby skierować wody opadowe na teren jego nieruchomości oraz udrożnić rynny we wspomnianym budynku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał wyniki postępowania uzupełniającego, przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że wynika z nich, iż A. Ś. nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją z [...] marca 2011 r., że w trakcie oględzin nieruchomości, ani w piwnicy, ani też na ścianie granicznej budynku usytuowanego przy ul. [...], należącego do skarżących, nie stwierdzono wilgoci – wilgoć stwierdzono natomiast na ścianie wewnętrznej garażu znajdującego się w głębi działki i nie graniczącego bezpośrednio z nieruchomością należącą do A. Ś., że w trakcie tych oględzin skarżące podnosiły, że rura spustowa zamontowana na okapie połaci dachowej budynku należącego do A. Ś. jest niedrożna, co sprawia, że wody opadowe przelewają się przez rynnę i spadają na ich nieruchomość.
Organ wyjaśnił również, że w toku postępowania ustalono, że wody opadowe z działki A. Ś. nie są odprowadzane do kanalizacji deszczowej, że w uwagach do protokołu z oględzin nieruchomości skarżące podniosły, że organy nie wzięły pod uwagę różnicy poziomów pomiędzy ich nieruchomością, a nieruchomością A. Ś., że wskazywały, że w 2013 r. przeprowadziły gruntowny remont piwnic, który polegał m.in. na skuciu tynków i położeniu płytek, co oznacza, że zawilgocenie ścian istnieje pomimo, że jest niewidoczne. W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał, że budynek należący do A. Ś. sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem należącym do skarżących, a sposób odprowadzania wód opadowych z jego dachu może mieć negatywny wpływ na nieruchomość skarżących. Z tego faktu organ wywiódł interes prawny po ich stronie i dlatego uznał je za strony postępowania. Z uwagi zaś na to, że budynek należący do A. Ś. może powodować powstanie niebezpieczeństwa dla mienia właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także dla zdrowia i życia osób przemieszczających się chodnikiem, biorąc pod uwagę treść art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwalającego organowi nadzoru budowlanego nakazać właścicielowi budynku podjęcie działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zagrażających życiu, zdrowiu lub mieniu, organ nałożył na A. Ś. opisane w sentencji decyzji obowiązki, które mają zapobiec powstaniu wskazanych wyżej zagrożeń.
Organ wyjaśnił przy tym, że brak podstaw prawnych do tego, aby nakładać na A. Ś. obowiązek podłączenia nieruchomości do kanalizacji deszczowej. Wskazał, że budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 28 przewiduje obowiązek podłączenia działki budowlanej do kanalizacji deszczowej, zaś przepisy obowiązujące w chwili budowy tego budynku (lata trzydzieste XX wieku) i jego rozbudowy (lata sześćdziesiąte XX) nie przewidywały takiego obowiązku.
W skardze skarżące, domagając się zarówno uchylenia decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciły naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 28, § 29 i § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzyły co do zasady argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wskazały, że ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje odprowadzanie wód opadowych bezpośrednio na grunt, co z kolei może powodować jej przesiąkanie i zawilgocenie piwnic budynku do nich należącego.
Na rozprawie pełnomocnik skarżących dodał, że w istocie wykonanie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych pogorszy sytuację skarżących. Podkreślił, że wszystkie nieruchomości usytuowane wzdłuż ul. [...] są podłączone do kanalizacji deszczowej. Podniósł też, że dopuszczalne jest stosowanie aktualnie obowiązujących regulacji dotyczących warunków technicznych do obiektów budowlanych powstałych przed ich wejściem w życie. Pełnomocnik uczestnika postępowania – A. Ś. oświadczył zaś, że zgadza się z zaskarżoną decyzją, która została już wykonana i że w roku bieżącym budynek przy ul. [...] zostanie rozebrany po uprzednim rozgraniczeniu i demontażu termoizolacji.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy przeprowadził i uzupełnił postępowanie dowodowe, i że wydana przez niego decyzja odpowiada prawu. Stwierdził, że obowiązki nałożone na A. Ś. w postępowaniu naprawczym przeprowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, miały na celu usunięcie zagrożeń, jakie stwarza nieprawidłowe odprowadzanie wód opadowych na ul. [...]. Stąd też zobowiązanie właściciela nieruchomości do odprowadzania wód opadowych na teren jego posesji Sąd uznał za prawidłowe i zapobiegające powstawaniu zagrożeń dla pieszych i kierowców poruszających się tą ulicą.
Sąd wyjaśnił przy tym, że istota sporu zaistniałego w tej sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu działań, jakie ma podjąć właściciel nieruchomości, której stan techniczny stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo bezpieczeństwu mienia. W ocenie Sądu, art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przyznaje organowi administracji uprawnienia naprawcze, których celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu technicznego, w którym nie będzie on stwarzał wspomnianych zagrożeń. Podkreślił przy tym, że art. 61 Prawa budowlanego nie kreuje po stronie właściciela lub zarządcy budynku żadnego nowego obowiązku, a jedynie stanowi normę obligującą do zachowania go w stanie niepogorszonym. Z tego też względu obowiązki nakładane decyzją wydaną w trybie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter restytucyjny, a ich celem jest przywrócenie obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom.
Nie ma przy tym znaczenia, jakimi metodami właściciel lub zarządca budynku wyeliminuje niebezpieczeństwo spowodowane stanem budynku, ważne jest natomiast, by został zrealizowany cel decyzji, czyli usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia. W tej sprawie Sąd stwierdził, że po zrealizowaniu zaskarżonej decyzji cel zostanie osiągnięty. W tym kontekście zarzuty sformułowane przez skarżące odnoszące się do kwestii oceny, czy budynek należący do A. Ś. spełnia wymogi opisane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne. Organy prowadząc postępowanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie mogły bowiem nakazać A. Ś. doprowadzenia budynku do stanu odpowiadającego treści § 28, § 29 i § 126 ww. rozporządzenia, albowiem w ten sposób wykroczyłyby poza ustawowo wyznaczone ramy postępowania naprawczego.
Tym samym organ, wbrew oczekiwaniom skarżących, nie mógł oceniać stanu technicznego budynku pod względem zgodności z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też nakazać A. Ś. przyłączenia budynku do istniejącej kanalizacji deszczowej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżące zarzuciły naruszenie art. 50, art. 51, art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 28, § 29 i § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według skarżących, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego zostały naruszone, gdyż przyjęto, że mają one w sprawie zastosowanie, art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego naruszono z kolei przez to, że skargę oddalono, mimo że nałożone decyzją obowiązki nie doprowadzą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zaś art. 61 Prawa budowlanego i § 28, § 29 i § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały naruszone, gdyż nie nakazano podłączenia działki budowlanej do istniejącej w ul. [...] kanalizacji deszczowej.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że w sprawie należało zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności te, które przewidują obowiązek odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Zarzut ten nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że brak było podstaw prawnych do stosowania w sprawie przepisów powołanego rozporządzenia.
W ocenie NSA, podstawową przyczyną takiego stanowiska jest, poza argumentacją wskazaną przez Sąd pierwszej instancji, to, że zgodnie z § 330 powołanego rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się do obiektów budowlanych, które zostały zaprojektowane pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Jedyne wyjątki od tej zasady polegają na tym, że należy je stosować przy przebudowie lub zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych pobudowanych pod rządami dotychczas obowiązujących przepisów (§ 2 ust. 1 w zw. z § 330 zdanie wstępne powołanego rozporządzenia) oraz że można je stosować do użytkowanych obiektów budowlanych, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, a więc np. w przypadku, którego dotyczy art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ale tylko w zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w jego § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181 tego rozporządzenia.
Z tego wynika, że przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych, nie można stosować do użytkowanych obiektów budowlanych nawet wówczas, gdyby uznano, że taki budynek zagraża życiu ludzi. Stan zagrożenia ludzi w tym przypadku musi być usunięty w inny odpowiedni sposób, np. tak jak w rozpoznawanej sprawie poprzez nakazanie wykonania robót budowlanych, zapewniających odprowadzanie wód opadowych na nieutwardzony teren własnej działki, a nie na chodnik i ulicę. Podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 28, § 29 i § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są zatem zasadne.
Nie jest również trafna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się na ruszenie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie powołanych przepisów. Zarzut ten opiera się na nieporozumieniu, gdyż w sprawie organy administracji nie stosowały tych przepisów. Także Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby powinny one mieć zastosowanie.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.