Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 306/07 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] marca 2007 r. nr [...], którą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice z dnia [...] listopada 2005 r. określającej na rzecz [...] Spółki z o. o. w J. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw.
Stan sprawy, jak przedstawił go Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, jest następujący: Rozstrzygnięciem objęto zadanie pod nazwą: "Budowa stacji paliw składającej się ze zbiornika paliwa o pojemności 60 m3, zbiornika LPG o pojemności 10 m3, wiaty, kiosku kasowego, urządzeń i obiektów z nią związanych oraz infrastruktury towarzyszącej, na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb L., położonej przy ul. [...] w J.-L.".
Zdaniem organu w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności kończącej je decyzji) interes prawny może mieć nie tylko podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), ale również osoby trzecie (właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiednich działek) pod warunkiem, że planowane (istniejące) oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko obejmuje również nieruchomości, do których posiadają one tytuł prawny. Sam fakt planowania w okolicy zamieszkania określonej osoby inwestycji, która przez prawodawcę zaliczana jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie powoduje powstania po jej stronie legitymacji procesowej.
Z przedłożonej przez Spółkę [...] informacji wynika, według organu, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana ma być na działce nr [...], położonej przy ul. [...], przy skrzyżowaniu z ul. [...]. Usytuowanie stacji zaprojektowano od ul. [...], bezpośrednio przy jej granicy, na terenie opisanym prostokątem o wymiarach 10,50 x 26,00 m, przy czym dłuższy bok tego prostokąta stanowi istniejący krawężnik parkingu pawilonu handlowego Intermarche. Powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,4927 ha. Podniesiono, że istniejący na tej działce sklep typu spożywczego zajmuje powierzchnię 1 384,50 m2, natomiast projektowana stacja - zaliczana do małych stacji - ma zajmować 275 m2. Działka, na której planowana jest inwestycja (nr [...]) jest od nieruchomości J. K. (działka nr [...]) oddzielona działkami nr [...], na [...], nr [...], nr [...], w tym działka nr [...] - oznaczona jako droga, działka nr [...] oraz szereg mniejszych powierzchniowo działek o numerach od [...] do [...]. Odległość pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy a nieruchomością planowanej inwestycji wynosi ok. 1 100 m.
Z przyczyn tych uznano, że wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice nie spełnia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Podano, że zarzuty dotyczące ewentualnych utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. podnosi, że odległość pomiędzy jego nieruchomością a nieruchomością będącą przedmiotem inwestycji wynosi ok. 110 m. Podniósł również, że teren geodezyjny [...] obręb L. jest zlokalizowany w centrum miasta Jelcz-Laskowice i nie przewiduje się na nim usług i produkcji uciążliwych.
Opisany stan faktyczny i prawny zdaniem strony wskazuje na to, że wnioskodawca jako właściciel nieruchomości nr [...], zlokalizowanej na zamkniętym terenie geodezyjnym [...] obręb L., ma interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., zgodnie bowiem z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji interes prawny ma nie tylko podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), ale również osoby trzecie, tj. właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ponadto lokalizacja na tym terenie stacji paliw niekorzystnie wpływa na jego zdrowie poprzez zapach oparów produktów naftowych, substancji chemicznych i gazu.
W dniu [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało decyzję, którą utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r.
Odnosząc się do zarzutu wyliczenia odległości pomiędzy działką, na której ma być wybudowana stacja paliw a działką J. K., Kolegium wyjaśniło, że sama odległość nie przesądza o prawach strony w danym postępowaniu. Działka wnioskodawcy jest oddzielona od działki, na której planowana jest inwestycja, innymi działkami, a właściciele tych działek nie sprzeciwiają się budowie stacji.
Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podnosi, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Przy czym nie ma w tym postępowaniu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Legitymację strony w takim postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko należy oceniać według treści art. 28 k.p.a., który ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego, aby zdobyć przymiot strony, jest niezbędne wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu i fakt, że może być ono wszczęte tylko z inicjatywy pewnej grupy podmiotów nie wyklucza uczestnictwa w nim innych osób jako stron postępowania.
Przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wobec tego, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz że jego nieruchomość usytuowana jest w odległości ok. 100 m od planowanej stacji paliw, w związku z czym powstałe na jej terenie opary ulegną znacznemu rozrzedzeniu, a także wobec zwolnienia inwestora z obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, organ w sposób prawidłowy ustalił, że nieruchomość strony skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu (stacji paliw). Zatem skarżący J. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice z dnia [...] listopada 2005 r., bowiem nie legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem mogącym dotyczyć skutków stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, która swój interes prawny wywodzi z art. 144 k.c., Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, a żądanie naprawienia szkody spowodowanej działaniami właściciela zakłócającymi normalne korzystanie z sąsiedniej nieruchomości jest roszczeniem cywilnym którego rozpoznanie należy do sądu powszechnego.
Z kolei zarzut naruszenia przez organ administracji publicznej zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego terenu i stosunków miejscowych, uznano za bezzasadny.
Sąd pierwszej instancji, nie kwestionując interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości oznaczonej nr [...], nie graniczącej bezpośrednio z przedmiotową działką, wynikającego z prawa rzeczowego podniósł, że nie pozostaje on w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i rozstrzygnięciem tej sprawy, odnoszącym się do nieruchomości, na której ma być zlokalizowana sporna stacja paliw, a tym samym rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności tej decyzji, albowiem działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.
Skoro zatem z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wystąpiła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ obowiązany był podjąć decyzję o odmowie wszczęcia tego postępowania. Ustalenia poczynione przez organ odwoławczy uzasadniały w pełni podjęcie zaskarżonej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w tym:
- 1. art. 106 § 2, 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie żądań, uwag, zarzutów, oświadczeń, wniosków i wyjaśnień informacyjnych zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania procesowego jak i nie dopuszczenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego,
- 2. art. 145 §. 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie i art. 151 P.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, mimo braku ku temu ustawowych przesłanek.
W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu m.in. z wyroku o sygn. II SA/Wr 496/02. Wskazano również, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, nieruchomość ta powinna być zawarta, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w obszarze analizowanym w związku z wnioskiem inwestora w sprawie budowy stacji paliw. Obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie przewidywał budowy stacji paliw.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej winny się opierać na podstawach jakie wynikają z art. 174 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego (radca prawny) wskazuje na zarzuty z pkt. 2 art. 174 podnosząc, że naruszono art. 106 § 2, 3 i 5 P.p.s.a. Zarzut ten jest nie tylko nietrafny ale i nie jest zrozumiały. Z protokołu rozprawy nie wynika, by naruszony został § 2 art. 106 P.p.s.a. Pełnomocnik natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podaje wprawdzie w jaki sposób Sąd pierwszej instancji, jego zdaniem, uchybił temu przepisowi jednakże wskazuje to na absolutne niezrozumienie istoty postępowania.
Zarzut, że Sąd nie dopuścił dowodu w postaci wyroków innych sądów jest bowiem oczywiście bezzasadny, gdyż w ogóle nie ma takiego dowodu. Dowód w sprawie to ewentualnie i jedynie dowód z dokumentu, który by mógł posłużyć do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 P.p.s.a. - chodzi tu zaś o stan faktyczny sprawy a nie stan prawny co wyraźnie wynika z art. 227 k.p.c., do którego odsyła art. 106 § 5 P.p.s.a.). W żadnym więc razie, co powinien wiedzieć profesjonalny pełnomocnik, dowodem w sprawie nie może być stanowisko prawne wyrażone przez sąd w innej sprawie administracyjnej, nawet gdy dotyczy analogicznej problematyki. Pełnomocnik natomiast miał prawo (z czego skorzystał) przedstawić stanowisko prawne również przedstawiając rozstrzygnięcia innych sądów, co jednak nie jest wnioskiem dowodowym.
Z kolei nawiązanie w skardze kasacyjnej do przepisów jakie normują lokalizację obiektu w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego nie może w sprawie mieć znaczenia, bowiem skarżącemu nie został przyznany przymiot strony. A - jak to już przekonywająco wykazał Sąd pierwszej instancji - brak legitymacji procesowej nie pozwala na rozpatrywanie zarzutów merytorycznych osoby nie legitymowanej do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Obszerne uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w sposób pełny przestawia całokształt problematyki jaka wiąże się ze sprawą. Skarga kasacyjna w żadnym z zarzutów nie tylko, że nie podważa zasadności stanowiska Sądu ale nadto wykazuje brak podstawowych zasad jakimi należy się kierować stawiając w skardze kasacyjnej zarzuty.
W dniu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący J. K. powiadomił sekretariat, że wnosi o odroczenie rozprawy, ponieważ chce osobiście złożyć wnioski dowodowe. Na rozprawę nie stawił się on ani jego pełnomocnik. Pełnomocnik skarżącego, który jest radcą prawnym nie zgłaszał w tej sprawie żadnych wniosków formalnych. Zgodnie natomiast z art. 109 w związku z art. 193 P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.
Nadto trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w jej granicach (art. 183) biorąc za podstawę ustalony stan faktyczny przed sądem pierwszej instancji. Niedopuszczalne są zatem wnioski dowodowe zmierzające do zmiany ustaleń. Z uwagi na to, że wniosek o odroczenie rozprawy nie spełnia kryteriów z powołanego wyżej art. 109 P.p.s.a., przeto Naczelny Sąd Administracyjny wniosku nie uwzględnił.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.