Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 437/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 157 i 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża,, [...]" metodą odkrywkową, przy użyciu materiałów wybuchowych w granicach dziatki nr [...] w C. Gmina M. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wskazało, że Strzeblowskie Kopalnie Surowców Mineralnych wniosły o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża "[...]" metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych w granicach działki nr [...] w C. Gmina M. Pismem z dnia 17 lipca 2006 r. organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie, powołując się na art. 51 ust 2 i ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdnicy oraz do Starosty Świnickiego i Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wyrażenie opinii w sprawie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi wszystkie organy stwierdziły konieczność sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wymaganym art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, Biorąc pod uwagę tę opinię postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz zakreślono zakres raportu. Ogłoszenie o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało umieszczone w dostępnym miejscu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy M. oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowości C., termin składania uwag i wniosków określono do 9 listopada 2006 r. Inwestor przedłożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień w trybie art. 48 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska.

Następnie Wójt Gminy M. powołując się na art. 46 a ust 7 pkt 4 i 56 ustawy Prawo ochrony środowiska wydał w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża "[...]" metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych w granicach działki nr [...] w C. Gmina M. W uzasadnieniu podał m.in. treść art. 56 obowiązującej w dacie orzekania ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zawierającego część terenu górniczego "[...]" (Dz. Urzęd. Woj. Doln. z 2006 r. Nr 21, poz.354).

Wobec niewniesienia odwołania przez żadną ze stron decyzja stała się ostateczna po upływie terminu przewidzianego w art. 129 k.p.a.

Następnie pełnomocnik E. Ł.- L., M. T. i A. L. zwrócił się z wnioskiem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Wskazano, iż wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia [...] grudnia 2005 r. Pełnomocnik wnioskodawców podniósł, iż stwierdzenie nieważności uchwały odnosi skutek od dnia jej podjęcia. Oznacza to, iż zakwestionowany przepis prawa miejscowego był nieważny w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego decyzja została oparta na ustaleniach nieistniejącego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym wydana bez podstawy prawnej.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Marcinowice Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły strony reprezentowane przez pełnomocnika, który podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko, a mianowicie, iż w decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, nie wskazując żadnych nowych zarzutów.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 art. 157 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika – E. L.- L., M. T. i A. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zasadny. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami prawa procesowego. Organ wskazał, iż przesłanki stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie zostały wymienione w art. art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Wskazano, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, ze decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa - czyli dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, podzieliło stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji.

Dodatkowo, odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika stron, iż decyzja wójta została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie okazał się nieważny, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r. i w związku z tym decyzja oparta na ustaleniach tego planu winna być uznana za nieważną - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło, iż takie stanowisko uznać należy za błędne i nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Kolegium wskazało, że co prawda pierwotna decyzja została oparta m.in. na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, który został następnie unieważniony, nie oznacza to jednak, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Z orzecznictwa wynika bowiem, ze rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawej" jest jednoznaczny, albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw w celu ich wykonania przepisy wykonawcze) decydują o tym, kiedy organ administracji wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej uprawniającej do działania w takiej formie powoduje, ze decyzja wydana jest bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że podstawę prawną do wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 20010 r. Prawo ochrony środowiska. A podstawą prawną do władczego rozstrzygnięcia jest art. 56 ust. 1 tej ustawy. W zakresie skutków prawnych analizowanej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd wyrażony m.in. w wyroku SN z dnia 05.07.1996r., III AR 21/96, OSNAP 1997 Nr 3, poz. 32, iż "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie, nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji.

Wzruszenie orzeczenia sądowego lub innej decyzji organu administracji publicznej nie wywołuje skutku automatycznie, a jedynie daje podstawy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania". Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że okoliczność stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, czego domagała się strona w ramach niniejszego postępowania. Okoliczność ta winna być ewentualnie rozważona na gruncie przesłanek mających na celu wznowienie postępowania i rozpoznania sprawy w jak to podkreślił sam pełnomocnik w zmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Koncepcja wznowienia postępowania opiera się bowiem na założeniu otwarcia możliwości do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało, że w sprawie powstał nowy stan, którego ustalenie powinno ewentualnie być przedmiotem badania w sprawie wznowienia postępowania.

Termin do wniesienia podania w sprawie wznowienia został określony w art. 148 k.p.a. Nadzwyczajne tryby postępowania są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Kolegium wychodząc poza granice wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przeanalizowało wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła działająca przez profesjonalnego pełnomocnika – M. T. Wniosła o uchylenie obu decyzji SKO w Wałbrzychu, za zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2007 r. określiła dla Strzeblowskich Kopalni Surowców Mineralnych w S. sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu granitu ze złoża "[...]" metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych. Za podstawę prawną decyzji posłużyły przepisy art. 46a ust. 7 pkt. 4 i art. 56 Prawa ochrony środowiska, jak również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zawierającego część terenu górniczego "[...]" zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy Marcinowice z dnia [...] grudnia 2005 r. Wskazano, iż dla skarżącej jest oczywiste, iż warunki środowiskowe zgody na realizacje przedsięwzięcia mogły być wydane jedynie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też - w przypadkach prawem przewidzianych - o ustalenia studium kierunków i uwarunkowań i planowania przestrzennego dla gminy M. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Wójt Gminy M. powołał się na zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla działki nr [...] w C. przewidywał przeznaczenie na powierzchniową eksploatację granitu i działalność przemysłową oraz składową związana z jego przerabianiem i na zwałowisko mas ziemnych lub skalnych wraz z komunikacją wewnętrzną.

Podniesiono, że obowiązkiem organu było uwzględnienie wszystkich tych okoliczności przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r.. W równym stopniu organ winien był wziąć pod uwagę rażącą wadliwość całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, polegające na zignorowaniu prawa skarżących do udziału w postępowaniu w charakterze stron oraz na zatajeniu przed nimi samego faktu wydania tej decyzji. Do rażącego naruszenia prawa materialnego dochodzi tu zatem istotne naruszenie przepisów procedury, a w szczególności art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art.10 i art. 109 § 1 k.p.a. Decyzja Wójta Gminy M. obciążona była tak poważnymi wadami prawnymi, iż żądanie stwierdzenia jej nieważności było w pełni uzasadnione, zwłaszcza jeśli zważyć, ze organ był w tej sprawie związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2009 r. na zasadzie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a").

W opisanej sytuacji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta okazuje się nieuzasadniona i niezgodna z prawem. Obie wydane w tej sprawie decyzje SKO w Wałbrzychu podlegają zatem uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych decyzją, bowiem celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że naruszenie przepisów procedury może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych, rażących przypadkach jej naruszenia. Wbrew odmiennym zarzutom skargi Sąd I instancji nie znajdując wskazanego naruszenia uznał, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu jest prawidłowe.

Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych i co pozostaje niesporne między stronami (vide: uzasadnienie skargi) decyzja, której wzruszenia w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności - domaga się pełnomocnik skarżących została wydana w okresie, kiedy plan zagospodarowania przestrzennego obwiązywał. Sąd przypomniał, że stosownie do art. 87 Konstytucji R.P. źródłem powszechnie obowiązującego prawa są przede wszystkim Konstytucja, ustawy i rozporządzenia. Źródłem tym są także akty prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Aktem prawa miejscowego jest zatem także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego w drodze uchwały rady gminy (rady miejskiej). Akt ten obowiązuje powszechnie na obszarze gminy (art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.).

Stanowi zatem podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych, dla których ustawodawca wymaga np. zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że kwestionowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża [...] metodą wybuchową została wydana, stosownie do wymogów ówcześnie obowiązującego art. 46a ust. 7 pkt 4 i 56 ustawy Prawo ochrony środowiska, z poprzedzeniem jej podjęcia poprzez wyczerpanie w całości nakazanej ustawą procedury, w tym po stwierdzeniu zgodności zamierzenia z obwiązującym w tamtej dacie planem zagospodarowania przestrzennego. W efekcie decyzji tej nie sposób zarzucić rażącego naruszenia prawa, a tylko w takim przypadku wniosek mógłby być uwzględniony.

Sąd I instancji wskazał, że problematyką ważności decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie został wyeliminowany z obrotu prawnego, zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1174/05 stwierdził, że "skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej ustawy (....) oraz utracie mocy (....) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej m.in. działki nr [...], nie ma znaczenia w sprawie. Stanowisko takie, wbrew odmiennemu w tym względzie poglądowi skarżącego, nie narusza konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 32 i w art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w w/w przepisie w sposób wyczerpujący stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W związku z zarzutami skargi kasacyjnej podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a nie w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności".

Sąd I instancji wskazał, iż zupełnie inną kwestią pozostaje ewentualna możliwość (przy spełnieniu ustawowych przesłanek) wznowienia postępowania w zakresie wskazanej w skardze decyzji. Ustawodawca odmiennie ustanowił przesłanki obu ekstraordynaryjnych trybów, pozwalających na nadzwyczajną eliminację ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, iż należy także pamiętać, że eliminacja decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym stanowi wyjątek od jednej fundamentalnych z zasad postępowania administracyjnego, zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), stąd musi być stosowana w sposób bardzo wyważony, gdy jedna z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. okazuje się ewidentna.

Sąd I instancji uznał, że obie decyzje są zgodne z prawem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy jej rozstrzyganiu. Dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy niewadliwie stwierdziło brak podstaw (przesłanek ustawowych) do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. T. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

1. - prawa materialnego w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 1 w zw. z art. 46 a ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 92 ze zm.), a także w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także
2. - przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p. 1 p.p.s.a. i z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych na skutek nieuwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2007 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku bądź o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi w całości oraz wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji przeczy istocie stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej nie można przyjąć, iż zaskarżony akt był ważny, aż do prawomocnego stwierdzenia jego nieważności, skoro od samego początku dotknięty on był wadami, które wyłączały jego funkcjonowanie w obrocie prawnym. Mając to na względzie, a nadto podtrzymując pozostałe zarzuty zgłoszone w skardze a także w postępowaniu sądowo-administracyjnym, skarżąca oczekuje uchylenia bądź zmiany zaskarżonego wyroku, gdyż nie spełnia on wymogów środka kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji mogło nastąpić jedynie z naruszeniem przepisów stanowiących jego podstawę prawną, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz przywołanych na wstępie przepisów, które posłużyły za materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu oraz kwestionowanej przez skarżącą decyzji Wójta Gminy M. Podniesiono, iż skarżąca wyraża nadzieję, iż dzięki wniesieniu niniejszej skargi kasacyjnej zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja nr [...] Wójta Gminy M. oparta na ustaleniach nieistniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu skarżącej zebrany w sprawie materiał pozwala na wydanie wyroku zmieniającego na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu w/w podstawach. Zasadą jest, iż w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny może być odniesieniem do zastosowania przepisów prawa materialnego a wiec prawidłowej subsumcji.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, iż przepis art. 1 § 2 prawo o ustroju sądów administracyjnych określa kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Przepis ten stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał w analizowanej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wydanie natomiast wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Nie można się zgodzić ze skarżącym, że Sąd I instancji naruszył art. 151 w związku z art. 145 p.p.s.a., bowiem są to przepisy wzajemnie się wykluczające. Sąd I instancji słusznie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym skargę oddalił, a więc prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Co za tym idzie, nie naruszył art. 145 p.p.s.a., gdyż przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Należy zwrócić uwagę, iż ustanowiona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co jednoznacznie wynika ze zdania drugiego owego przepisu prawa. Wzruszenie decyzji ostatecznej w jednym z wyżej wymienionych trybów postępowania w niczym nie uchybia przepisowi art. 16 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W związku z zarzutami skargi kasacyjnej podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a nie w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skoro zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, to późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia w sprawie.

Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej.

Wobec tego rzeczą Sądu I instancji było dokonanie analizy, czy decyzja Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co prawidłowo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, a następnie Sąd I instancji. W celu dokonania oceny, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium prawidłowo ustaliło stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania i w sposób prawidłowy dokonało jego interpretacji. Oceniło przy tym zarówno argumentację stron, którą słusznie uznało za chybioną. Niewadliwie stanowisko to poparł także Sąd I instancji wskazując, że decyzja kontrolowana w trybie nadzwyczajnym została wydana w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Marcinowice z dnia [...] grudnia 2005 r., który jest aktem prawa miejscowego stanowiącym podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnych, dla których ustawodawca wymaga zgodności z miejscowym planem zagospodarowania.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowana decyzja została wydana stosownie do wymogów ówcześnie obowiązującego art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którymi właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z uwagi na powyższe rozważania uznać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Nadmienić trzeba, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu jak i Sąd I instancji prawidłowo zwróciły uwagę, że okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na jego podstawie, lecz stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a.

Dlatego też mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.