Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1658/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Burmistrz K., na podstawie art. 7 ust.3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem z [...] maja 2012r., znak: [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie ewid. D., w granicach dz. nr ewid. [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny działalności produkcyjno-usługowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacją.
Burmistrz K. wskazał we wniosku m. in. na fakt, iż potencjalni inwestorzy poszukują dużych obszarowo terenów o powierzchni powyżej 100-150 ha, spełnienie kryterium powierzchniowego jest warunkiem koniecznym realizacji inwestycji, zaś planowana lokalizacja stanowi zwarty obszar, położony przy głównym ciągu komunikacyjnym z dostępem do bocznicy kolejowej, uzbrojony we wszystkie media. Wskazał także, że objęty wnioskiem teren został zgłoszony do bazy ofert inwestycyjnych Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych oraz jest promowany przez Centrum Obsługi Inwestorów i Eksporterów Urzędu Marszałkowskiego w S. Dodatkowo teren ten rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 marca 2012 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie s. specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 360) został włączony w granice Podstrefy K. wchodzącej w skład s. specjalnej strefy ekonomicznej. Burmistrz K. podał również, że atrakcyjność terenu podniesie uruchomienie lotniska w roku 2015 w Z., które oddalone jest o ok. [...] km od wnioskowanego terenu, a brak planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu z przeznaczeniem wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze był podstawową przyczyną, przez którą m.in. firma [...], produkująca dla grupy [...] nie zdecydowała się na realizację inwestycji na terenie gminy K. Marszałek Województwa Z. pismem z dnia [...] lipca 2012 roku, znak: [...] przekazał ww. wniosek Burmistrza K. pozytywnie opiniując przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych.
Decyzją z dnia [...] października 2012 roku, znak: [...], Minister umorzył postępowanie w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas III położonych na terenie obrębu ewid. D., w granicach działki ozn. nr ewid. [...] jako bezprzedmiotowe.
Po złożeniu przez Burmistrza K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Minister utrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 403/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Burmistrza K. uchylił ww. zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia [...] października 2013 r. W ocenie Sądu, w związku ze zmianą stanu faktycznego polegającą na objęciu wnioskowanego terenu "S. Specjalną Strefą Ekonomiczną" Minister zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania wniosku Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie ewid. D., w granicach dz. ozn. nr ewid. [...].
Po uprawomocnieniu ww. wyroku Minister decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku, znak: [...] odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów.
Decyzją z [...] czerwca 2014r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – po rozpoznaniu wniosku Burmistrza K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], mocą której nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie D., gmina K. w granicach działki ozn. nr ewid. [...] w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Burmistrza K. z [...] maja 2012 roku, znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister wskazał, że opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały objęte tereny o powierzchni 217,2980 ha, w skład których wchodzą:
- - 90,5563 ha gruntów rolnych klas III wnioskowanych na cele nierolnicze;
- - 39,2844 ha gruntów klas III, które pozostają w dalszym rolniczym użytkowaniu;
- - 4,4341 ha gruntów klas IV, które są także przewidziane na cele nierolnicze;
- - 52,59 ha gruntów rolnych które posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia;
- - pozostałe grunty to tereny gorszej jakości i zadrzewione oraz grunty zabudowane.
W ocenie Ministra powyższe wskazuje, że zgodnie z projektem planu przewiduje się przeznaczyć na cele nierolnicze znaczny obszar gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Organ podniósł, że z załączników graficznych wynika, że cały obszar opracowania stanowi zwarty kompleks gruntów rolnych, który jest usytuowany w otwartej przestrzeni produkcyjnej, a wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze grunty rolne klas III o łącznej powierzchni 90,5563 ha położone są w granicach jednej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Grunty te przylegają przede wszystkim do terenów rolniczych. Z tego powodu Minister nie zgodził się z opinią Marszałka Województwa Z. z dnia [...] lipca 2012 roku, znak: [...], w której uzasadniając swoje pozytywne stanowisko odniósł się on jedynie do atrakcyjności terenu dla potencjalnych inwestorów z uwagi na jego położenie na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] S.-G. oraz drogi wojewódzkiej nr [...] K.-P., dostęp do bocznicy kolejowej w K., dostęp do istniejącej infrastruktury technicznej i drogowej, oddalenie od aglomeracji miejskiej oraz usytuowanie terenu w jednym kompleksie.
Zdaniem Ministra wszystkie wymienione przez Marszałka uwarunkowania dotyczące korzystnego położenia terenu świadczą również o atrakcyjności gruntów pod względem prowadzonej działalności rolniczej. Zwarty kompleks gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, bardzo dobrze skomunikowanych, predysponuje przede wszystkim do ich rolniczego wykorzystania.
Wobec powyższego Minister podkreślił, że pomimo pozytywnej opinii Marszałka, nie można jej uznać za zasadną, a tym bardziej wiążącą dla organu orzekającego. Organ zobowiązany jest bowiem analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
W ocenie Ministra przedstawione przez Burmistrza K. argumenty nie uzasadniają zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Organ powtórzył, że wnioskowane grunty rolne, stanowiące użytki rolne klas III są gruntami wysokich klas bonitacyjnych, które obok klasy I i II należy szczególnie chronić. Ochrona ilościowa polega natomiast na ograniczeniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Wskazał, że powierzchnia gruntów rolnych klas lll-Vl, które zostały przeznaczone na cele nierolnicze w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w granicach gminy w latach 2002-2012 wynosi 129, 3947 ha, z czego 58,3595 ha stanowią grunty przeznaczone z obszaru obrębu D., którego przedmiotowa sprawa dotyczy.
Natomiast powierzchnia gruntów rolnych faktycznie wyłączonych z użytkowania rolniczego na terenie gminy w tych latach wynosi 14,7832 ha, z czego 3,7659 ha to grunty położone w obrębie D. Zdaniem Ministra wynika z tego, że na terenie gminy występują bardzo duże nadwyżki gruntów przeznaczonych pod zabudowę nierolniczą, które nie zostały jeszcze wykorzystane na cele nierolnicze. Dlatego Minister uznał, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną jest nieuzasadnione.
Minister nie zgodził się z argumentem dotyczącym włączenia wnioskowanych gruntów do S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (podstrefa K.). Wskazał, że omawiane grunty nadal są gruntami rolnymi, stanowiącymi użytki rolne klas III i ich włączenie do podstrefy K. nie może zastąpić zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Minister podkreślił, że okoliczność ta w żaden sposób nie uzasadnia zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Minister nie zgodził się z poglądem Burmistrza, że z uwagi na włączenie wnioskowanych gruntów do S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej - od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2012 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie SSSE, na przedmiotowym terenie może być prowadzona działalność gospodarcza. Podniósł, że to plan zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy określają sposób zagospodarowanie terenu, a nie ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych, czy też rozporządzenie z nią związane.
W innym przypadku decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych byłaby bezprzedmiotowa. Minister zauważył, że włączenie obszaru gruntów rolnych klas szczególnie chronionych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w specjalną strefę ekonomiczną przed uzyskaniem stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można uznać za próbę wymuszenia pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku w sprawie przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Minister powołał się na treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Nie można zatem uznać, że włączenie przedmiotowych gruntów w granice specjalnej strefy ekonomicznej, przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze, oznacza, że grunty te tracą już charakter gruntów rolnych i na ich terenach można prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych. Minister argumentował brak zgody względami bezpieczeństwa żywnościowego kraju.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem sporu była kwestia wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 90,5563 ha gruntów stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie D., gmina K., w granicach działki ozn. nr ewid. [...], w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Burmistrza K. z [...] maja 2012 roku, znak: [...].
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są niezgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
W świetle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Powołane przepisy wyrażają, zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Niemniej nie można przyjąć, że w sytuacji, gdy organ nie podzieli poglądu strony wnioskującej o taką zmianę, to w świetle powołanych przepisów, nie może odmówić wyrażenia żądanej zgody. Wspomniana bowiem konstrukcja rozstrzygnięcia z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy kierowaniu się wskazanymi wytycznymi, które wyznaczają granice uznania administracyjnego, oznacza że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę całkowicie podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (II OSK 2031/10, LEX nr 1138046), zgodnie z którym przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III, zaś ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wskazany wyżej przepis.
Ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie tegoż przepisu, właściwy organ winien kierować się zatem zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny Gminy.
W niniejszej sprawie organ nie wziął pod uwagę okoliczności, które wiązały się z włączeniem objętych wnioskiem terenów do S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (podstrefa K.) stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2012 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie s. specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. poz. 360). Minister podkreślił, że okoliczność ta w żaden sposób nie uzasadnia zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Z takim jednoznacznym poglądem nie można się zgodzić. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien rozważyć zarówno interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jak też interes społeczny polegający na konieczności poprawy warunków ekonomicznych i rozwojowych mieszkańców gminy, na obszarze której znajdują się objęte wnioskiem tereny. W niniejszej sprawie interesy te wydają się trudne do pogodzenia.
Nie zmienia to jednak oceny, że dla zachowania legalności decyzji Ministra konieczne jest rozważenie i zrównoważenie obu tych interesów. Nie zmienia tej konkluzji także oczywisty fakt, na który wskazuje Minister, że włączenie objętych wnioskiem terenów do specjalnej strefy ekonomicznej nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów i ich "odrolnieniu". Nie ulega wątpliwości, ze zmiana ta może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym powołaną na wstępie ustawą. Dlatego jako wykraczające poza ocenę prawną i bezprzedmiotowe należy uznać stwierdzenie Ministra, że "włączenie obszaru gruntów rolnych klas szczególnie chronionych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w specjalną strefę ekonomiczną przed uzyskaniem stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można uznać za próbę wymuszenia pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku w sprawie przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze".
Zdaniem Sądu działanie takie nie tyle stanowi jakiejkolwiek próby wywierania presji na treść decyzji Ministra, co wywołuje konieczność dokładnej analizy zasadności zmiany przeznaczenia gruntu przy uwzględnieniu nowych okoliczności faktycznych i związanego z nimi interesu społecznego.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza K., iż włączenie z dniem 18 kwietnia 2012 r. w obszar s. specjalnej strefy ekonomicznej gruntów objętych wnioskiem Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. było faktem o dużej doniosłości i którego organ nie może pomijać. Skoro bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi brał udział w uchwalaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie s. specjalnej strefy ekonomicznej, w wyniku którego utworzono wchodzącą w obszar tejże strefy Podstrefę K. w obrębie nr [...] D., gmina K., o powierzchni 180,0846 ha, to powinien przeanalizować również przesłanki ekonomiczne i społeczne, które legły u podstaw wspomnianej zmiany i rozszerzenie Strefy. Okoliczności te nie mogą pozostać przez Ministra nierozważone.
Należy przy tym założyć, że za poszerzeniem Strefy przemawiały istotne względy społeczno-gospodarcze, w tym wysoka stopa bezrobocia na terenie gminy K. Świadczy o tym pośrednio chociażby treść art. 3 pkt 6 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zgodnie z którym strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności m. in. przez tworzenie nowych miejsc pracy. Jest to zatem szczególna okoliczność, która musi zostać wzięta pod uwagę przez organ orzekający o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych.
Rozpoznając na nowo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd niniejszym wyrokiem nie wkracza w sferę uznania administracyjnego, które pozostaje wyłączną domeną organu. Konieczne natomiast jest wnikliwe rozważenie skutków podjętego rozstrzygnięcia nie tylko dla krajowego bezpieczeństwa żywnościowego i gospodarki rolnej, ale także dla sytuacji ekonomicznej gminy K. i perspektyw jej rozwoju.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj,
1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. – Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawnie zastosował art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił decyzję w całości z powodu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie to było wadliwe ponieważ Sąd niedostatecznie rozpatrzył sprawę, nie dokonując wnikliwej analizy akt sprawy, w tym wydanych decyzji administracyjnych przez organy I i II instancji. Organ właściwie ustalił stan faktyczny, dokonał oceny zarzutów strony co wynika z treści decyzji,
2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, dokonując niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, przekraczając granice uznaniowości.
W związku z powyższym wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Gmina K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 716 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zastosowanie środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 tej ustawy) jest dopuszczalne gdy w wyniku rozpoznania sprawy sąd ustalił naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywiódł, że przy rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany był uwzględnić dwie wartości.
Po pierwsze, wartość wynikającą z ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1205), to jest ochronę gruntów rolnych przez ograniczenie przeznaczenia ich na cele nierolnicze, ale też drugą wartość, to jest wartość wynikającą ze społeczno-gospodarczych potrzeb rozwoju danego terenu. Te wartości maja uzasadnienie w okolicznościach sprawy, a to związane są z faktem włączenia z dniem 18 kwietnia 2012 r. w obszar s. specjalnej strefy ekonomicznej gruntów objętych wnioskiem Burmistrza K. Jest to zdarzenie prawne, które przy wyważeniu tych dwóch wartości ma istotne znaczenie dla przyjęcia rozstrzygnięcia odpowiadającemu zasadzie uwzględnienia zarówno interesu społecznego ochrony gruntów rolnych i interesu społecznego rozwoju gospodarczego danego terenu. Przyjęcie w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III na cele nierolne oznacza, że skoro nie obowiązuje bezwzględny zakaz, a jedynie uzależniono wyłączenie od zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przy rozpoznaniu sprawy organ ten obowiązany jest uwzględnić nie tylko regulację przyjętą w tej ustawie, ale i w regulacji ustawowej wyznaczającej inne wartości, w tym w ustawie z 20 października 1994r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.).
Ograniczenie ustaleń stanu faktycznego wynikające z regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z pominięciem zasad wykładni systemowej powoduje, że stan faktyczny sprawy zostaje ustalony z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego w pełnym zakresie wypływającym z systemu regulacji prawnej. Tym samym oznacza, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.