Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 11/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.M.B na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P.M.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy - dalej "PINB", w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2014 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie dotyczącej nakazu usunięcia nieprawidłowości związanych z wentylacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. K.M. bis róg ul. K., obecnie ul. S. [...] i [...] w W. Skarżący wniósł o zobowiązanie PINB do rozpoznania ww. wniosku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości ustalonej w oparciu o art. 156 § 6 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/13, organy nadzoru budowlanego ponownie będą zajmowały się sprawą dotyczącą nieprawidłowości związanych z wentylacją ww. obiektu. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia [...] października 2014 r. wystąpił do PINB z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony z uwagi na fakt, iż stanowisko skarżącego dotyczące lokalu mieszkalnego, którego jest właścicielem, jest sprzeczne z interesami wspólnoty mieszkaniowej.
W ocenie skarżącego, organ I instancji pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował go, iż nie przysługuje mu status strony w opisanym wyżej postępowaniu, powołując art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i przyjmując, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty, to zarząd jest organem właściwym do reprezentacji, a członkowie wspólnoty o podjętych działaniach i rozstrzygnięciach wiedzę mogą uzyskać właśnie od zarządu. Takie postępowanie organu jest sprzeczne z art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek nie pochodzi od strony, a skoro tego nie zrobił, to pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bowiem skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 37 kpa i w dniu 14 listopada 2014 r. wniósł zażalenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w zakresie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. uznał zażalenie za bezzasadne i odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Organ wyjaśnił, że P.M.B. posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do przyznania mu przymiotu strony, o czym poinformowany został pismem z dnia 29 października 2014 r.
W ocenie organu skarga nie jest zasadna, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 kpa. Zważywszy zatem na brak regulacji prawnej w tym zakresie, odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona pismem.
Organ wyjaśnił, że kwestia uznania P.M.B. za stronę postępowania była rozpoznawana już we wcześniejszej fazie postępowania. Pismem z [...] września 2012 r. wyjaśniono skarżącemu, że nie przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. MWINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania P.M.B. od stanowiska organu powiatowego wyrażonego w w/w piśmie, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 491/13 oddalił skargę P.M.B. na w/w postanowienie organu wojewódzkiego.
Niezależnie od powyższego organ poinformował, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/13, przekazanym do PINB dla m.st. Warszawy w dniu 2 października 2014 r., w tut. Inspektoracie ponownie prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. S.[...] i [...] w W. Legitymacje procesowe stron w tym postępowaniu posiadają Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz zarządca nieruchomości - [...] Sp. z o.o. Przedmiotowe postępowanie nie zostało jeszcze zakończone merytoryczną decyzją, bowiem dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w świetle zaleceń organu sądowego, niezbędnym jest przeprowadzenie kontroli w zakresie ustalenia zgodności kominów wentylacyjnych znajdujących się na tarasach przynależnych do lokali mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. S. [...] i nr [...] i [...] przy ul. S. [...], z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149, nie zawierają definicji pojęcia "bezczynność", w orzecznictwie natomiast ugruntował się pogląd, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (v. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r. I SAB 60/99 - OSP 2000 r., Nr 6, poz. 87). Skoro ustawa nie zawiera definicji pojęcia "bezczynność" to oznacza, że pozostawiono ocenie sądu dokonywanej w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy niezałatwienie sprawy przez organ w przewidzianym terminie należy uznać za pozostawanie tego organu w bezczynności uzasadniającej zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a.
Sąd ustalił, że jak wynika z akt sprawy PINB, w odpowiedzi na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu dnia [...] października 2014 r. o uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych, organ pismem z [...] października 2014 r. poinformował skarżącego, że nie dysponuje on legitymacją procesową strony w przedmiotowym postępowaniu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego, czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. II OSK 953/10, Lex nr 1083714). Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać, aby organ mógł wydać jakikolwiek inny akt, aniżeli pismo informujące, co też uczynił w dniu 29 października 2014 r.
Sąd I instancji wyjaśnił także, że art. 61 kpa, na który skarżący powołał się w skardze dotyczy wszczęcia postępowania na żądanie strony lub z urzędu. Istotnie, tak jak wskazał skarżący, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Z ww. przepisu wynika, że ma on zastosowanie do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym (takim jest wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony). Na podstawie art. 61a § 1 kpa nie można orzekać w przedmiocie wszczęcia postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ponieważ wniosek ten nie może uruchomić "postępowania w postępowaniu".
Wskazać należy, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym przewidziano jedynie możliwość rozstrzygania w formie postanowienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej (art. 31 § 2 kpa). W przepisach kpa brak jest natomiast podstawy prawnej do orzekania o dopuszczeniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r. I OSK 1523/09).
Skarżący, który uważa, iż niesłusznie nie został uznany za stronę postępowania toczącego się z udziałem innych osób, ma zagwarantowaną ochronę prawną, bowiem po zapadnięciu ostatecznej decyzji administracyjnej będzie mógł domagać się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, o ile wykaże swój interes prawny w tym przedmiocie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, P.M.B. zarzucił naruszenie prawa procesowego tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnego i niezgodnego z przepisami pobudowania kominów wentylacyjnych, stanowiących zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców lokalu nr [...] przy ul. S. [...], których wyloty bezpośrednio wychodzą na jego okna stwarzając wspomniane zagrożenie,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 172 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 kpa poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nie zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku strony o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w formie przewidzianej przepisami kpa (w szczególności treścią art. 61a § 1 kpa).
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji o uwzględnienie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
- - rozpoznanie niniejszej skargi w trybie art. 188 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów. W tym też zakresie strona skarżąca zrezygnowała z rozprawy, z uwagi na oczywistą zasadność skargi,
- - o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ, który przyjął do użytkowania obiekt budowlany wbrew obowiązującym przepisom prawa, we własnym zakresie wyznacza strony postępowania w sprawie dotyczącej niezgodnej z przepisami budowy kominów, stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie podkreślił, że interes prawny w byciu stroną prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wynika bezpośrednio z ustawy o własności lokali. Dlatego też nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wnioskodawca ma w przedmiotowej sprawie interes zarówno prawny, jak i faktyczny wynikający przede wszystkim z rozbieżnych interesów pomiędzy wspólnotą, a jej członkiem. Z tych też względów, w ocenie skarżącego kasacyjnie, organ I instancji pozostaje w oczywistej bezczynności, gdyż nie dopuszcza go do udziału w postępowaniu pomimo faktu, że przysługuje mu przymiot strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Wprawdzie autor skargi kasacyjnej oparł ją o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), jednak zarówno uzasadnienie skargi kasacyjnej jak i argumentacja przytoczona na jej poparcie wskazują na to, że istota zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska wyrażonego nie tyle w zaskarżonym wyroku, co w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z [...] października 2014 r. informującego P.M.B., że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych przy ul. S. w W. Uwaga ta jest konieczna dla uporządkowania dalszych wywodów i naświetlenia istoty niniejszej sprawy, której autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na bezczynność organu, co determinuje tak przedmiot jak i zakres przeprowadzonej kontroli sądowej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Strona może także zaskarżyć bezczynność organu w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności, o ile do wydania takiego aktu zobowiązują go przepisy prawa.
Aby zatem skarga P.M.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy odniosła zamierzony skutek, koniecznym byłoby uprzednie ustalenie, że obowiązujące przepisy, a konkretnie Kodeks postępowania administracyjnego, w oparciu o który procedował w sprawie organ, nakazują mu rozstrzygnąć w określonej procesowej formie wniosek skarżącego o dopuszczenie do udziału w toczącym się już postępowaniu w charakterze strony.
Podzielić należy w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że przepisy kpa nie przewidują możliwości wydania postanowienia o dopuszczeniu (bądź odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony. Obowiązku takiego nie można wyprowadzić z art. 28 kpa, ani z jakiegokolwiek innego przepisu tego Kodeksu, który jedynie w przypadku organizacji społecznych przewidział możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 kpa). Także powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 61a § 1 kpa nie stanowi podstawy do wydania takiego postanowienia, gdyż odnosi się do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a wniosek o dopuszczenie do udziału w już toczącym się postępowaniu (a więc tak jak w stanie sprawy), odrębnego postępowania nie wszczyna.
Uznać zatem należy, że organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej (por. postanowienia NSA: z 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1322/14, z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1393/16, z 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13, z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, z 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08, z 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 296/06). Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, ani też wniosek ten nie wszczynał odrębnego postępowania administracyjnego, to nie może być mowy o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., jeśli poinformował on wnioskodawcę pismem o zajętym w tym zakresie stanowisku.
Z tych też powodów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, kwestionujące wyrażony przez organ pogląd o braku interesu prawnego P.M.B. i odmowie przyznania mu statusu strony, nie odnoszą się do istoty sprawy, która była przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji. Sąd ten nie kontrolował bowiem prawidłowości zastosowania przez organ art. 28 kpa (co za tym idzie nie mógł tego przepisu naruszyć), ani też nie wypowiadał się w ogóle na temat zasadności stanowiska wyrażonego w piśmie skierowanym do skarżącego z 29 października 2014 r. odmawiającym mu udziału w postępowaniu administracyjnym.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 37 kpa.
Pierwszy z powołanych wyżej przepisów dotyczy jednej z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i został powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie informacyjnie, dla wyjaśnienia skarżącemu jego sytuacji prawnej i pouczenia go, w jakim postępowaniu może zakwestionować odmowę przyznania mu statusu strony. Postępowanie toczące się przed organem nie było jednak postępowaniem wznowieniowym, organ nie stosował art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a Sąd w żaden sposób nie kontrolował zastosowania (bądź niezastosowania) tego przepisu.
Co się zaś tyczy art. 37 kpa, przewidującego środki zwalczania bezczynności w postępowaniu administracyjnym, to spełnienie warunków określonych tym przepisem (złożenie zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia) stanowi jeden z wymogów wniesienia skargi do sądu administracyjnego przewidziany w art. 52 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że warunek ten został spełniony, gdyż skarżący przed złożeniem skargi złożył zażalenie na bezczynność organu powiatowego do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, co zresztą było okolicznością między stronami bezsporną. Nie sposób zatem doszukać się jakiegokolwiek uzasadnienia dla zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia tego właśnie przepisu.
Ponieważ przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji skargi była bezczynność organu, zupełnie chybionymi są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a., które przewidują środki, jakie stosuje sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a.