Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 763/17, po rozpoznaniu skargi L. Z. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia L. Z., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu, wc - znajdujących się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].
Postanowienie to zapadło w związku z pismem L. Z. z dnia [...] stycznia 2016r., w którym wystąpiła do powiatowego organ nadzoru budowlanego o wydanie nakazu rozbiórki, wskazując na samowolne posadowieniu na działce nr [...] w [...] garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu i wc.
PINB w [...] przeprowadził kontrolę nieruchomości. W toku kontroli współwłaściciel spółki [...] - do której należy nieruchomość, oświadczył, że obiekty posadowił w 2011 r. generalny wykonawca zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, stanowiły one zaplecze budowy.
Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB w [...] udzielił L. Z. odpowiedzi. Z uwagi na kolejne pismo skarżącej z żądaniem rozbiórki, organ pismem z dnia [...] lutego 2016 r., ponownie udzielił skarżącej wyjaśnień.
W dniu [...] marca 2016 r. do PINB w [...] wpłynęło kolejne pismo L. Z. z żądaniem wydania nakazu rozbiórki.
W dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB w [...], na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowaniu administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu, wc znajdujących się na działce ewid. [...] przy ul. [...] w [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. zawiadomił L. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] w [...] należącej do spółki [...] - budynkiem garażowym, 3 budynkami gospodarczymi, barakowozem, wc.
W dniu [...] listopada 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją znak: [...] - umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne we wskazanym wyżej przedmiocie.
Następnie wobec uwzględnienia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi L. Z., na bezczynność PINB w [...] w przedmiocie jej wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu, wc. znajdujących się na działce ew. [...] przy ul. [...] w [...].
Organ powiatowy wskazał, że w sprawie tych obiektów postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu i zakończone wydaniem decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania.
Skoro postępowanie administracyjne w sprawie tych obiektów zostało zakończone decyzją ostateczną, to należało odmówić wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, na wniosek L. Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z "innych uzasadnionych przyczyn".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. Z. zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i niedokonaniu wyczerpujących ustaleń,
- - art. 61a § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek strony dotyczył żądania wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną,
- - art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez brak wydania decyzji o rozbiórce obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, które zostały zakończone.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że podstawę prawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, może być żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz ostatecznie rozstrzygniętej.
Postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy działki nr [...] zostało zakończone ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] - o umorzeniu postępowania.
Tym samym zasada "res iudicata" stanowiła przeszkodę we wszczęciu ponownego postępowania z wniosku skarżącej, wobec konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy.
Dla ustalenia "res iudicata" kluczowe było stwierdzenie tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., z żądaniem skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. O tożsamości można mówić wówczas, gdy istnieje identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej.
Dalej Sąd wskazał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie istnieje rozbieżność zapatrywań co do tego, czy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności nowej decyzji wydanej w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania.
Przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem jej charakteru i okoliczności umorzenia postępowania. Decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo. Wtedy np. gdy okaże się, że kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo, że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna.
W tym kontekście Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania została wydana na skutek ustalenia przez organ, iż przedmiotowe obiekty zostały posadowione przez [...] z siedzibą w [...], zgodnie z przepisami prawa. Z uwagi na merytoryczny charakter rozstrzygnięcia decyzja ta korzystała z powagi rzeczy osądzonej.
Zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania, jak i żądanie skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczyły legalności posadowienia na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] - garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu i wc. Nie uległ również zmianie stan faktyczny sprawy.
Sąd Wojewódzki wskazał również, że organ nadzoru budowlanego rozpoznawał de facto wniosek skarżącej, stanowił on bowiem sygnał do wszczęcia w dniu [...] października 2016 r. postępowania z urzędu, przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu [...] października 2016 r. i wydania decyzji w dniu [...] listopada 2016 r.
Między umorzeniem postępowania, a odmową wszczęcia postępowania upłynęło tylko 5 miesięcy, a skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności.
Zdaniem Sądu zachodziła również tożsamość podmiotowa. Co prawda postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. prowadzone było z urzędu, a żądanie wniosła skarżąca, to jednak tożsamość elementów podmiotowych dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków.
Adresatem ewentualnego obowiązku nałożonego w postępowaniu legalizacyjnym, bez względu na to czy postępowanie prowadzone było z urzędu czy na wniosek, byłaby [...] z siedzibą w [...].
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu Wojewódzkiego zaistniała inna przyczyna wskazana w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca odmowę wszczęcie postępowania.
L. Z. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 763/17.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia - ograniczenie się do oceny czy organy prawidłowo uznały, że zaistniała inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Błędnie uznał, że skarżąca żądała wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie już raz rozstrzygniętej oraz, że zachodzi tożsamość podmiotowa.
Sąd pominął ustalenia organu dokonane w czasie kontroli nieruchomości, to jest oświadczenia współwłaściciela spółki [...], że obiekty posadowił generalny wykonawca zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jako zaplecze budowy pierwszego budynku mieszkalnego. Spółka [...] twierdziła zatem, że nie jest ich właścicielem.
Organ nie poinformował skarżącej o toczącym się postępowaniu z udziałem spółki oraz o wydaniu decyzji w przedmiocie kwestionowanych obiektów. Nie można zatem stwierdzić, czy decyzja taka w ogóle istnieje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji, co wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, a podniesione w niej zarzuty były nieskuteczne.
Bezzasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia i ograniczenie się Sądu I instancji do oceny czy zaistniała inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy działki nr [...] zostało zakończone ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] - o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania.
Decyzja ta została wydana na skutek ustalenia, iż przedmiotowe obiekty zostały posadowione przez Spółkę [...] zgodnie z przepisami prawa. Zatem takie rozstrzygnięcie ma charakter merytoryczny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej - "res iudicata".
Zarówno wskazane rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, jak i żądanie skarżącej L. Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczyły legalności posadowienia na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu i wc.
Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Niewątpliwie inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jest między innymi sytuacja, gdy żądanie jego wszczęcia dotyczy sprawy już raz ostatecznie rozstrzygniętej - "res iudicata".
Słuszne było stwierdzenie Sądu I instancji, że zasada "res iudicata" stanowiła w tej sprawie przeszkodę do wszczęcia ponownego postępowania z wniosku skarżącej, wobec konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wprawdzie Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego de facto rozpoznawał wniosek skarżącej, który stanowił sygnał do wszczęcia z urzędu postępowania w dniu [...] października 2016 r., przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu [...] października 2016 r. i wydania decyzji w dniu [...] listopada 2016 r., to jednak nie dostrzegł, że takie działanie organu podjęte z urzędu, spowodowało brak możliwości zaskarżenia decyzji o umorzeniu postępowania (wobec niedoręczenia jej skarżącej).
Ta jednak okoliczność nie mogła być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż działanie organu związane z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], nie mieściło się w granicach niniejszej sprawy, wyznaczonych zgodnie z art. 134 p.p.s.a. ramami wydanego postanowienia. Przy czym zauważyć należy, że poczucie naruszenia prawa mogło wzmagać u skarżącej to, iż jej wniosek został złożony w dniu [...] stycznia 2016r., a postępowanie z urzędu, organ nadzoru wszczął w dniu [...] października 2016 r.
Tym niemniej pozbawienie L. Z. możliwości wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania, nie mogło wpłynąc na zasadność oceny Sądu Wojewódzkiego o istnieniu przeszkody do wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, wynikającej z art. 61a § 1 k.p.a.
Wskazać również można, że istniały instrumenty prawne dające możliwość weryfikacji decyzji ostatecznych zapadłych z pominięciem podmiotu, który twierdzi, że posiada przymiot strony.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.