Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/14 po rozpoznaniu skargi E. R. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda M. ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty K. z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu H. i J. K. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku, tj. dachu i budowie nowego dachu oraz budowie dachu nad tarasem (na słupach), a także przebudowie ściany wschodniej budynku do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na dz. nr [...] w N., gm. Z.".
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z wniosku H. i J. K. z dnia 25 lutego 2010 r.
Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i J. K. pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. R., Wojewoda M. utrzymał ww. decyzję w mocy.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2011 r.
Powyższy wyrok został w wyniku skargi kasacyjnej, wniesionej przez E. R., uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 997/12.
W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji podniósł, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej także jako "rozporządzenie", oraz mający z tym naruszeniem związek zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia.
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/13, WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2011 r.
W uzasadnieniu podniesiono, że w toku postępowania administracyjnego organy miały obowiązek ustalenia, czy odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, zaś dla spełnienia tego wymogu niezbędne jest m. in. zapewnienie właściwego czasu nasłonecznienia, sprecyzowanego w przepisie § 60 rozporządzenia.
W ocenie Sądu, organy administracji publicznej na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego dowodów nie miały podstaw do przeprowadzenia prawidłowej oceny realizacji przesłanki, o której mowa w § 60 rozporządzenia, pomijając ją zresztą w rozważaniach. Przede wszystkim żadnych dokumentów pozwalających tę kwestię wyjaśnić nie zawierał sam projekt budowlany, a to właśnie jego zgodność (dokładniej zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu) z przepisami techniczno – budowlanymi powinien ocenić organ (art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego). Braku tego nie usuwa pismo projektanta z dnia 7 lutego 2011 r., zawarte w nim wyjaśnienia oraz "linijka zacienienia". Przede wszystkim dokumenty te nie stały się częścią projektu.
Nadto na podstawie "linijki zacieniania" nie da się stwierdzić, czy zrealizowany został wymóg z § 60 rozporządzenia, ponieważ ta kwestia nie została przedstawiona graficznie. Sam fakt braku zacienienia i to bez bliższej analizy nie może być natomiast uznany za równoznaczny z właściwym (zgodnym z przepisami) nasłonecznieniem pomieszczeń. Projektant nie wskazał, dla jakich dni zobrazował zacienienie, ani też według jakiego czasu podaje godziny w analizie. Dodatkowo, graficzne przedstawienie obejmuje okres dwóch pełnych godzin (od 9:00 do 11:00), podczas gdy w świetle § 60 istotne jest nasłonecznienie przez trzy godziny. Na podstawie tak skompletowanych materiałów dowodowych nie było możliwe prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tj. zgodności projektu zagospodarowania z przepisem § 60 rozporządzenia.
Sąd zauważył, że w postępowaniu sądowym przedłożone zostały nowe dokumenty, w tym kolejna linijka zacieniania z dodatkowymi informacjami, gdzie podano m. in., na jaką datę została sporządzona i według jakiego czasu podano godziny zacieniania. Braków tych nie mogło sanować przedłożenie kolejnych dokumentów na etapie postępowania sądowego. Nie jest bowiem rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji publicznej w wykonywaniu obowiązków koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, a te w sprawie niniejszej organy w ogóle nie poddały własnym rozważaniom sygnalizowanych obecnie zagadnień, przyjmując błędnie, że są zwolnione z obowiązku dokonania choćby formalnej kontroli dokumentacji, której sporządzenie wymaga posiadania wiedzy specjalnej.
Zdaniem Sądu, w sprawie nie zostały wyjaśnione prawidłowo wszystkie istotne okoliczności faktyczne, doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2011 r., Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu odniósł się szczegółowo do zarzutów E. R. podniesionych w odwołaniu.
Wskazał, że inwestor w trakcie postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1286/11 załączył szczegółowe badanie zapewnienia nasłonecznienia budynku skarżącej, na podstawie przepisu § 60 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z pomiarem w dniach równonocy (21 marca i 21 września), cień rzucany przez nadbudowywany budynek w godzinach od 9.00 do 11.00 przed południem, kładzie się pomiędzy budynkami, ale nie dociera nawet do podstaw ściany, w której są okna pomieszczeń mieszkalnych skarżącej. Oznacza to, że warunek cytowanego przepisu § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia jest spełniony w znacznie większym zakresie niż przewiduje prawo.
Skarżąca w trakcie wyżej przywołanego postępowania sądowego podniosła argument warunkowy, że nie zbadano spełnienia warunków nasłonecznienia jej budynku w okoliczności wydzielenia lokalu od strony wschodniej. Wojewoda M. wezwał zatem skarżącą pismem z 18 lipca 2014 r. do przedłożenia dowodu wydzielenia lokali. Pismo to zostało wysłane w dniu, gdy organ nie dysponował jeszcze powyżej badanym dowodem. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach stwierdzonego spełnienia wymagań § 60 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do całej powierzchni ściany wschodniej budynku skarżącej, nie ma potrzeby badania sprawy w odniesieniu do ewentualnych dopuszczeń.
W związku z powyższym nie ma znaczenia dla sprawy fakt podjęcia przez skarżącą procedury wydzielenia lokalu w swym budynku na działce nr [...], ponieważ nawet w przypadku skutecznego wydzielenia odrębnych lokali w budynku skarżącej, spełnione są warunki nasłonecznienia, wynikające z § 60 ust. 1 rozporządzenia w stosunku do każdego okna, czyli w stosunku do każdego pomieszczenia budynku mieszkalnego na działce nr [...].
Wskazane przez skarżącą rozbieżności w wartościach odległości między budynkami są przedmiotem inwentaryzacji stanu istniejącego i z uwagi na spełnienie § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia w każdym przypadku nie stanowią bezpośredniego przedmiotu badania projektu budowlanego. Skarżąca nie przedstawiła dodatkowych dowodów podważających analizę zacieniania przedstawioną przez projektanta. W związku z powyższym, brak jest podstaw do podważenia stanowiska organu I instancji w omawianej kwestii.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła E. R., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., art. 10 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Wojewoda M. po raz pierwszy w toku postępowania administracyjnego odniósł się do zgodności projektu budowlanego z treścią § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 rozporządzenia, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności.
Ponadto wskazała, że organ II instancji zaniechał poinformowania jej o zakończeniu postępowania dowodowego w sytuacji, gdy nowe dowody pojawiły się w toku poprzedniego postępowania sądowego i – jako rozpatrywane po raz pierwszy przez Wojewodę w ramach niniejszego postępowania odwoławczego – skarżąca nie mogła się do nich odnieść. Jej zdaniem, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a wnioski z niego wynikające są dowolne, bowiem organ nie wyjaśnia, na jakiej podstawie zostały uznane za wiarygodne. W tym kontekście skarżąca wskazała na niemożność ustalenia faktu niezacieniania pomieszczeń w jej budynku na podstawie dwóch znajdujących się w aktach sprawy analiz, tzw. "linijek zacieniania", skoro jedna za podstawę przyjmuje poziom parapetów okna (nie wiadomo, którego), a druga – podstawę ściany, w której są okna pomieszczeń mieszkalnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że mając na uwadze treść powołanych decyzji administracyjnych, wyroków sądowych, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać za skuteczne podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 15, art. 10 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd wskazał, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. stanowi decyzję wydaną w wyniku uwzględnienia przez NSA, wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 997/12, skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/11, oddalającego skargę na uprzednią decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2011 r. W skutek powyższego, WSA w Krakowie wydał w dniu 23 kwietnia 2014 r. wyrok, sygn. akt II SA/Kr 1545/13, uchylający poprzednią decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2011 r.
Wobec powyższego, dla obecnej sądowej kontroli kwestionowanej przez skarżącą decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wiążące i istotne są ustalenia wynikające z wyroku NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 997/12 oraz prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/13.
Sąd powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) i wskazał, że jest związany interpretacją przepisów, zaleceniami i oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 997/12 oraz prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/13.
Sąd wskazał, że w świetle wskazań, wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie należało ocenić, czy Wojewoda M. w sposób prawidłowy zbadał spełnienie wymogów, wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wyraźnie wskazał NSA w ww. wyroku, organy miały bowiem obowiązek ustalenia, czy odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, zaś dla spełnienia tego wymogu niezbędne jest m. in. zapewnienie właściwego czasu nasłonecznienia, sprecyzowanego w przepisie § 60 rozporządzenia.
Przywołany wyrok był wiążący dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, któremu przekazano do rozpoznania, po wyroku NSA z dnia 24 września 2013 r., skargę E. R. W prawomocnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody M. i wskazał jednoznacznie, że obowiązkiem organu pierwszej instancji, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1138/10, Lex Omega nr 1083543). Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 927/10, Lex Omega nr 1083708).
Sąd zwrócił uwagę, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłowe uznał stanowisko organu, jakoby wobec spełnienia przesłanek § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia nie było już podstaw do badania dodatkowo czasu zacieniania, uznając taką tezę za sprzeczną z § 13 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać trzeba, że wymóg zapewnienia naturalnego oświetlenia nie może być sprowadzony do spełnienia jedynie kryterium braku zacieniania; oprócz tego, pomieszczenia muszą posiadać odpowiedni dostęp do światła słonecznego, na co zacienianie może mieć wpływ. Braku przesłaniania i odpowiedniego dostępu światła słonecznego nie można utożsamiać; są to różne czynniki, które – jak wynika z rozporządzenia - łącznie wpływają na zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń. Organ administracji architektoniczno - budowlanej musi dysponować dokumentami, potwierdzającymi spełnienie obu tych wymogów.
Nie jest zatem wystarczająca jedynie analiza przesłaniania. Konieczne jest również sporządzenie analizy nasłonecznienia - tzw. linijki słońca, przedstawiającej sposób naświetlenia pomieszczeń mieszkalnych sąsiedniej zabudowy (zob. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lex/el 2011).
WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. stwierdził, że w projekcie budowlanym (dokładniej w stanowiącym jego część projekcie zagospodarowania działki) znajdują się m. in. dwie mapy sytuacyjno-wysokościowe (obie oznaczone jako 27B). Pierwsza z nich opisana jest jako "naturalne oświetlenie pomieszczeń w budynkach sąsiednich", druga zaś zawiera szereg obliczeń. Na obu mapach projektant wpisał informację, że "wszystkie pomieszczenia w budynkach sąsiednich posiadające okna mają zapewnione naturalne oświetlenie zgodnie z § 13. Między ramionami kąta większego niż 60° nie występuje przeszkoda wyższa niż odległość do niej". Oznacza to, że projektant uwzględnił jedynie przesłankę, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Natomiast ani z rysunku, ani z opisu do niego nie wynika, aby oceniał spełnienie przesłanki, wskazanej w § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, czyli m. in. wymogów z § 60. Ani w części graficznej, ani opisowej omawianych map nic nie wskazuje bowiem, aby projektant brał pod uwagę godziny nasłonecznienia, co jest nieodzowne przy ustaleniu realizacji wymogów z § 60.
Następnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. wskazał, że na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji projektant przedłożył dodatkową informację z dnia 7 lutego 2011 r. (k. 121 akt organu pierwszej instancji), w której podał treść wyłącznie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przedstawił obliczenia i stwierdził, że "naturalne oświetlenie pomieszczeń p. E. R. w sposób oczywisty jest spełnione". Wskazał też, że w załączeniu przedstawia szkic tzw. "linijki słońca". Podał treść § 60 rozporządzenia i wskazał, że od godziny 9:00 cień dachu spornego budynku znajduje się poniżej parapetów okien pokoju (nie wskazał, jakiego) oraz że "od godz. 9:00 – 17:00 budynek p. K. nie zacienia budynku p. E. R.". Do pisma dołączona została część graficzna – "linijka zacieniania" (k. 118 akt organu pierwszej instancji), wyrysowana dla godziny: 9:00, 10:00 oraz 11:00. Na piśmie dodano jednak informację, że załączona "linijka słońca" została sporządzona w celach informacyjnych i nie stanowi części projektu.
Kwestia spełnienia wymogów z § 60 rozporządzenia nie była przedmiotem rozważań w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z wyjątkiem stwierdzenia, że badanie tej kwestii stało się zbędne wobec spełnienia wymogów § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, co – jak wskazano wyżej – jest stanowiskiem nieprawidłowym, i co wynika także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, z przywołanego fragmentu wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r. wynika - że Wojewoda M. powinien w sytuacji, w której sprawa powróciła do niego ponownie, rozważyć kwestię spełnienia wymogów z § 60 rozporządzenia nie tracąc zarazem z pola widzenia wymogów proceduralnych jakie wynikają dla kontrolowanej sprawy z zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. wyraźnie bowiem stwierdził, że organy administracji publicznej na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego dowodów nie miały podstaw do przeprowadzenia prawidłowej oceny realizacji przesłanki, o której mowa w § 60 rozporządzenia, pomijając ją zresztą w rozważaniach. Przede wszystkim żadnych dokumentów pozwalających tę kwestię wyjaśnić nie zawierał sam projekt budowlany, a to właśnie jego zgodność (dokładniej zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu) z przepisami techniczno - budowlanymi powinien ocenić organ (art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego).
Braku tego nie usuwa pismo projektanta z dnia 7 lutego 2011 r., zawarte w nim wyjaśnienia oraz "linijka zacienienia". Przede wszystkim dokumenty te nie stały się częścią projektu. Nadto na podstawie "linijki zacieniania" nie da się stwierdzić, czy zrealizowany został wymóg z § 60 rozporządzenia, ponieważ ta kwestia nie została przedstawiona graficznie. Sam fakt braku zacienienia i to bez bliższej analizy nie może być natomiast uznany za równoznaczny z właściwym (zgodnym z przepisami) nasłonecznieniem pomieszczeń. Projektant nie wskazał dla jakich dni zobrazował zacienienie, ani też według jakiego czasu podaje godziny w analizie.
Dodatkowo, graficzne przedstawienie obejmuje okres dwóch pełnych godzin (od 9:00 do 11:00), podczas gdy w świetle § 60 istotne jest nasłonecznienie przez trzy godziny. Na podstawie tak skompletowanych materiałów dowodowych nie było możliwe prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tj. zgodności projektu zagospodarowania z przepisem § 60 rozporządzenia.
Zdaniem Sądu, powyższe wiążące dla organu administracji publicznej ustalenia WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r. wskazują, że sprawa przedmiotowego zacienienia nie była przedmiotem ustaleń organu I i II instancji.
Jednocześnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. wyraźnie podkreślił, że w postępowaniu sądowym przedłożone zostały nowe dokumenty (k. 37 – 43 akt sądowych), w tym kolejną linijkę zacieniania z dodatkowymi informacjami, gdzie podano m. in. na jaką datę została sporządzona i według jakiego czasu podano godziny zacieniania. Braków tych nie mogło sanować przedłożenie kolejnych dokumentów na etapie postępowania sądowego. Nie jest bowiem rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji publicznej w wykonywaniu obowiązków koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, a te w sprawie niniejszej organy w ogóle nie poddały własnym rozważaniom sygnalizowanych obecnie zagadnień, przyjmując błędnie, że są zwolnione z obowiązku dokonania choćby formalnej kontroli dokumentacji, której sporządzenie wymaga posiadania wiedzy specjalnej.
W konsekwencji WSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione prawidłowo wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda M. zastosuje się do wskazań, wynikających z niniejszego wyroku oraz wcześniejszego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniając przede wszystkim, czy projekt budowlany zgodny jest z § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 rozporządzenia.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uznał, że w zakresie materialnoprawnym przekazanym przez NSA i w konsekwencji przez WSA w Krakowie do ponownego ustalenia przez organy architektoniczno-budowlane Wojewoda Małopolski naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 10 oraz art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. Wojewoda M., rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej od kwestionowanego pozwolenia na budowę, po raz pierwszy w toku postępowania administracyjnego, odniósł się do zgodności projektu budowlanego z treścią § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 rozporządzenia. Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiotowym zakresie Wojewoda M. przeprowadził z uwagi na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r., którymi był bezwzględnie związany.
Tym samym Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut skarżącej, że Wojewoda M., utrzymując w mocy pozwolenie na budowę, pomimo iż Starosta K., z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a, nie wyjaśnił po raz pierwszy w sposób pełny, gdyż nie dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, kwestii spełnienia wymogów z § 60 rozporządzenia, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - naruszył art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd podniósł także, że Wojewoda M. z naruszeniem prawa skarżącej do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie poinformował skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda M. wskazał jedynie, że: "(...) odstąpił od dodatkowego informowania stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem niniejszej decyzji, ponieważ w trakcie postępowania po wyroku z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt: sygn. akt II SA/Kr 1545/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wpłynęły nowe dowody w sprawie, które byłyby nie znane stronom postępowania a miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia". Argumentacja powyższa pozostaje w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem Wojewody M. wyrażonym w treści art. 10 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, jaka zaistniała, skarżąca nie miała prawnych możliwości zweryfikowania, czy dowody znajdujące się w aktach sądowych są tożsame z dowodami/dokumentacją dostarczoną przez inwestora do akt administracyjnych. Uniemożliwiono jej tym samym także wypowiedzenie się w tym przedmiocie, a także ewentualne, potencjalne sporządzenie przez nią kontrekspertyzy.
Sąd zwrócił również uwagę, że znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia dokumentacji, w tym fotograficznej, a także tzw. linijki zacieniania sporządzona przez mgra inż. architekta B. S. dostarczonej do WSA w Krakowie przez inwestorów za pismem z dnia 30 listopada 2011 r. - nie odzwierciedla wszystkich atrybutów znajdującej się w aktach sądowych o sygn. II SA/Kr 1286/11 (karta 37-43 akt sądowych) dokumentacji, gdyż nie jest kolorowa, jak ta w aktach sądowych, co ma znaczenie dla jej przejrzystości, jasności i percepcji przez strony postępowania. Ponadto dołączona kserokopia nie jest nawet poświadczona za zgodność z oryginałem.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy kserokopię tzw. linijki zacieniania nie można uważać za prawidłową formę uzupełnienia projektu budowlanego. Sąd powołał § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 – 3, § 5, § 6 ust. 1- 4 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (błędnie podając 2013 r.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm.) i wskazał, że z powyższych przepisów wynika m.in., że projekt budowany ma być zaopatrzony w oryginalne podpisy, a także, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany, wbrew ww. i przytoczonym sugestiom Sądu, nie został odpowiednio uzupełniony.
Sąd zarazem zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zarówno organ I, jak i II instancji powinny zwracać uwagę na zakres ocen sformułowanych w sprawie przez prawomocne wyroki sądowe i w tym zakresie powoływać się na odpowiedni wyrok.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
1/ prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tzw. "linijka zacienienia" jest elementem projektu budowlanego i winna spełniać wymagania określone ww. rozporządzeniem;
2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zajęcie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydawanej przez niego decyzji, stanowiska w zakresie zgodności inwestycji z przepisami § 13 ust. 2 i 60 rozporządzenia, w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził takiej analizy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organu odwoławczego było pisemne zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania, również w sytuacji, gdy w ramach postępowania odwoławczego nie było przeprowadzane uzupełniające postępowanie dowodowe.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. R., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Należy zauważyć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. NSA w wyroku z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II OSK 997/12 uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyroku tym NSA zobowiązał Sąd I instancji do oceny zgodności z prawem przeprowadzonych przez organy administracji dowodów w tym zakresie, przy uwzględnieniu także dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sądowych (karta 43). WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2011 r., nakazując temu organowi wyjaśnienie, czy projekt budowlany jest zgodny z § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 rozporządzenia.
Stwierdzić należy, że Wojewoda M. rozpoznając sprawę na skutek ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r. prawidłowo uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że sporna inwestycja spełnia wymagania określone w § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 rozporządzenia. Organ uwzględnił, zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 24 września 2013 r. również dokumenty przedłożone przez inwestora do akt sądowych sprawy o sygn. II SA/Kr 1286/11 - tzw. linijkę zacieniania sporządzoną przez mgra inż. architekta B. S., których kserokopie dołączono do akt administracyjnych. Organ ocenił, że zgodnie z pomiarem w dniach równonocy (21 marca i 21 września), cień rzucany przez nadbudowywany budynek w godzinach od 9.00 do 11.00 przed południem nie dociera nawet do podstaw ściany, w której znajdują się okna pomieszczeń mieszkalnych skarżącej, a więc warunek § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia jest spełniony w znacznie większym zakresie niż przewiduje prawo.
Należy zauważyć, że w powołanych wyżej wyrokach ani NSA, ani WSA w Krakowie, nie nakazywał uzupełnienia projektu budowlanego o dodatkową dokumentację. Wojewoda był zobowiązany do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przez inwestycję warunków określonych w § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia, przy uwzględnieniu ww. dokumentacji przedłożonej przez inwestora, co też uczynił.
Zasadnie przy tym podnosi skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie tego typu decyzji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa we wskazanym przepisie, może zostać wydana, jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki.
Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po wtóre, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie.
Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji powyższa zasada została naruszona, bowiem Wojewoda M., rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej od kwestionowanego pozwolenia na budowę, po raz pierwszy w toku postępowania administracyjnego, odniósł się do zgodności projektu budowlanego z treścią § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 ust. 1 rozporządzenia. Skoro działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny, z uwagi na zawarte w ww. wyrokach wytyczne zobowiązujące organ do wyjaśnienia kwestii zgodności inwestycji z wymaganiami przepisu § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 ust. 1 rozporządzenia, organ ten obowiązany był do szczegółowej analizy w tym zakresie, której dokonał, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, okoliczność, że organ I instancji nie zajął w tym zakresie stanowiska w wydanym rozstrzygnięciu, przy ustaleniu organu odwoławczego, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów, nie może stanowić podstawy do uznania, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Należy zauważyć, że ustawa Prawo budowlane przewiduje zasadę dostosowania dokumentacji projektowej do zakresu i stopnia skomplikowania robót budowlanych. Wynika to z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Przez pryzmat tej regulacji należy zatem w każdej sprawie oceniać, czy projekt budowlany został prawidłowo sporządzony. W art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego zostały natomiast zawarte obligatoryjne elementy projektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, że z uwagi na niedołączenie do tego projektu analizy spełnienia przez inwestycję § 60 rozporządzenia projekt ten jest niekompletny i nie zawiera któregoś z elementów określonych w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym przedłożonej przez inwestora dokumentacji - tzw. linijki zacieniania sporządzonej przez mgra inż. architekta B. S., była bowiem możliwa weryfikacja prawidłowości jego sporządzenia pod kątem spełnienia wymagań zawartych w ww. przepisie.
Wskazać należy, że dokumentacja ta stanowiła jedynie materiał pomocniczy, dodatkowy, potwierdzający spełnienie przez inwestycję wymagań określonych w § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 ust. 1 rozporządzenia, nie podlegała zatem wymogom określonym w powołanych przez Sąd I instancji przepisach rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Należy zauważyć, że brak było podstaw do badania niniejszej dokumentacji przez pryzmat unormowań wskazanego rozporządzenia, gdyż weszło ono w życie z dniem 29 kwietnia 2012 r. (§ 16). Do wniosku o pozwolenie na budowę, złożonego przed wejściem w życie omawianego rozporządzenia, zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) – (§ 14).
W rozpoznawanej sprawie inwestorzy wniosek o pozwolenie na budowę złożyli w dniu 25 lutego 2010 r., a wobec tego zastosowanie do oceny projektu budowlanego miały przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.
Ponadto niezasadnie Sąd I instancji zarzuca nieprzejrzystość omawianej dokumentacji. Dokumentacja ta jest czytelna, a jeżeli Sąd powziął wątpliwości co do jej zgodności z oryginałem, mógł dokonać jej weryfikacji, dysponował bowiem oryginalną dokumentacją, znajdującą się w aktach sądowych, które zostały dołączone do akt rozpoznawanej sprawy.
Należy również zauważyć, że działania skarżącej skierowane na wydzielenie lokali w budynku nie miały znaczenia dla oceny spełnienia przez projekt budowlany warunków określonych w § 60 rozporządzenia, bowiem działania te zostały podjęte już po złożeniu tego projektu i wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Nie można również podzielić argumentu Sądu I instancji, że w sprawie doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które stanowiłoby podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Niepoinformowanie stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji wbrew twierdzeniom organu stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, aby naruszenie to mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji. Należy bowiem zauważyć, że po wydaniu przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/13 nie złożono takich dowodów w sprawie, które nie byłyby znane stronom postępowania, w tym skarżącej.
Odnosząc się do argumentu Sądu, że wskutek takiego działania organu uniemożliwiono skarżącej przedłożenie ekspertyzy, wskazać należy, że inwestor przedłożył dodatkową dokumentację w trakcie postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1286/11. Skarżąca miała świadomość, że dokumentacja taka znajduje się w aktach sprawy, gdyż była ona przedmiotem rozważań w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach, a ponadto została okazana skarżącej na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. (protokół rozprawy k. 45 akt sądowych II SA/Kr 1286/11), i jeżeli skarżąca nie zgadzała się z jej zawartością merytoryczną, miała możliwość przedłożenia kontrekspertyzy.
Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że organ, realizując wytyczne zawarte w prawomocnych wyrokach sądowych wydanych w niniejszej sprawie, dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo stwierdzając spełnienie przez sporną inwestycję wymogów § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 ust. 1 rozporządzenia.
Dodatkowo należy zauważyć, że w podstawie kasacyjnej w pkt 1 błędnie wskazano ustawę Prawo budowlane z 1974 r. zamiast Prawo budowlane z 1994 r., jednakże błąd ten należało potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską, zwłaszcza, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano prawidłową nazwę ww. ustawy. Również omyłkowo w zarzucie podano rok 2013 zamiast 2012, wskazując rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Błąd ten również został potraktowany jako omyłka pisarska, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prawidłowo wskazano rok wydania niniejszego aktu wykonawczego, a tego samego typu pomyłka pisarska znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a.