Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi C.H., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
C.H. urodził się jako syn H. i R. w dniu 1 maja 1922 r. w U. W dniu 5 lutego 1957 r. wystąpił z podaniem do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie, w związku z wyjazdem na stałe do Państwa Izrael. Skarżący nabył po przyjeździe do Izraela obywatelstwo izraelskie i obecnie tam zamieszkuje, legitymując się izraelskim paszportem wydanym na nazwisko C.H.
Organy obu instancji, rozpoznając odmownie wniosek skarżącego o stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, przyjęły, że skarżący uchwałą Rady Państwa Nr 5/58 z 23 stycznia 1958 r. uzyskał zezwolenie na zmianę obywatelstwa z polskiego na izraelskie, co skutkowało tym, iż spełnił tym samym warunek, od którego zależała utrata obywatelstwa polskiego, wynikający z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.), dalej: ustawa o obywatelstwie polskim.
Uchylając decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt uzyskania przez C.H. obywatelstwa izraelskiego w 1957 r. był w sprawie bezsporny. Problem prawny powstały w sprawie sprowadzał się natomiast do oceny czy uchwała Rady Państwa Nr 5/58 mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez skarżącego, wywołując skutek w postaci utraty przez niego obywatelstwa polskiego. W tym zakresie ustalenia organów orzekających nie mogły zostać przez Sąd zaakceptowane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało wprost, że w toku postępowania i przeprowadzonej kwerendy archiwalnej dotyczącej wydania uchwały Rady Państwa Nr 5/58 nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających lub zaprzeczających, że podanie skarżącego o wyrażenie zgodny na zmianę obywatelstwa przekazane zostało Radzie Państwa. W takiej sytuacji Wojewoda Dolnośląski, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie byli uprawnieni do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, albowiem oznaczało to wyciągnięcie w stosunku do skarżącego niekorzystnych dla niego wniosków, pomimo że nie udowodniona została okoliczność dla niego niekorzystna (art. 7 i 8 k.p.a.).
Według Sądu, fakt, że w tekście uchwały nie wymienione zostały z imienia i nazwiska konkretne osoby, nie przesądzało o tym, iż uchwała w tym zakresie nie miała charakteru indywidualnego i konkretnego. Krąg osób objętych uchwałą był jednoznacznie określony wnioskiem (wnioskami) Prezesa Rady Ministrów, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Zdaniem Sądu, uchwała Rady Państwa mogła zatem dotyczyć skarżącego, tak jak i jeszcze innych osób, pod warunkiem jednak, że odnosiła się do ściśle oznaczonych osób, których podania były w toku rozpoznawania przez Radę Państwa przed podjęciem uchwały Nr 5/58.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że uchwała Rady Państwa Nr 5/58 była generalnym aktem stosowania prawa upraszczającym procedurę emigracyjną, a nie aktem normatywnym zmieniającym przepisy ustawy. Osobom, które deklarowały zamiar wyjazdu na stały pobyt do Izraela organ ten nie wydawał indywidualnych zezwoleń na zmianę obywatelstwa, lecz po złożeniu przez nie stosownych wniosków, które spełniały warunki określone wskazaną uchwałą Nr 5/58, wydawano dokumenty podróży. Wydanie takiego dokumentu stanowiło konsekwencję udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Złożenie wniosku z jednoczesnym zadeklarowaniem wyjazdu na stały pobyt do Izraela umożliwiało zastosowanie uproszczonej procedury uzyskania tego zezwolenia przewidzianej dla osób wymienionych w uchwale Nr 5/58.
Skarżący uruchomiła tę procedurę składając prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa i to oświadczenie woli wypełniało dyspozycję pkt 1 uchwały Rady Państwa. Tym samym doszło do skutecznego w stosunku do skarżącego udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2008 r. sygn. IV SA/Wa 650/08, Wnoszący skargę kasacyjną podzielił wyrażony w tym orzeczeniu pogląd, że z uwagi na treść wniosku Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1957 r. nie ma konieczności ustalania obecnie, w oparciu o szczątkowo zachowane po upływie 50 lat materiały archiwalne, czy wniosek konkretnych osób był przedkładany przez ówczesnego Prezesa Rady Ministrów Radzie Państwa. Wystarczający jest bowiem fakt, że wśród zachowanych dokumentów archiwalnych znajduje się podanie osoby zainteresowanej o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego z daty poprzedzającej podjęcie uchwały przez Radę Państwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, przychylając się do stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny charakteru prawnego uchwały Rady Państwa Nr 5/58 z 23 stycznia 1958 r. uznając, iż mogła ona stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Należy podzielić wyrażone przez Sąd stanowisko, że wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej oraz przepisów wykonawczych dotyczących zasad i trybu udzielania przez Radę Państwa zezwolenia na zmianę obywatelstwa możliwe było udzielenie takiej zgody w drodze uchwały tego organu, będącej indywidualnym aktem stosowania prawa, czyli aktem wydanym po rozpoznaniu wniosku konkretnej osoby o udzielenie zgody na zmianę obywatelstwa. Taki jednolity pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. II OSK 965/05, ONSAiWSA 2006/2/67; wyrok NSA z dnia 23 marca 2006 r. sygn. II OSK 1360/05, Lex nr 198175; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1267/06, Lex nr 364651) i nie był on również podważany przez organ w skardze kasacyjnej.
Spór prawny w tej sprawie dotyczy kryterium ustalenia kręgu indywidualnie oznaczonych osób, którym Rada Państwa uchwałą z 23 stycznia 1958 r. skutecznie udzieliła zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Nie budzi wątpliwości, iż mogły to być wyłącznie osoby, które złożyły odpowiednie podanie do tego organu z prośbą o udzielenie przedmiotowego zezwolenia przed podjęciem przez Radę Państwa omawianej uchwały. Błędne jest natomiast wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że z samego faktu złożenia przez wnioskodawcę podania o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa przed wydaniem uchwały Nr 5/58 przez Radę Państwa należy domniemywać, iż zezwolenie to zostało mu przez ten organ udzielone. Pogląd ten jest przede wszystkim sprzeczny z treścią art. 13 ust. 2 ustawy, który określał procedurę udzielania przedmiotowego zezwolenia przez Radę Państwa, stanowiąc, iż orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa mogły uzyskać wyłącznie osoby, w stosunku do których zachowana została odpowiednia procedura przewidziana w art. 13 ust. 2 ustawy, a więc które zostały objęte wnioskiem lub wnioskami Prezesa Rady Ministrów. Z faktu samego złożenia przez daną osobę podania o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie można domniemywać, iż podanie to zostało rzeczywiście objęte wnioskiem Prezesa Rady Ministrów i przedstawione Radzie Państwa przed podjęciem uchwały Nr 5/58. Tak istotnej kwestii jak utrata obywatelstwa polskiego nie można przesądzać wyłącznie w oparciu o domniemanie faktyczne, że uchwała Rady Państwa Nr 5/58 wywarła skutek prawny w stosunku do skarżącego, gdyż jego wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa został złożony przed podjęciem tej uchwały. Przeciwny pogląd - wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 650/08, na który powołuje się organ w skardze kasacyjnej – jest poglądem odosobnionym i sprzecznym z dotychczasową linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. powołane powyżej orzeczenia).
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu, że konsekwencją udzielenia skarżącemu zezwolenia na zmianę obywatelstwa było wydanie mu przez właściwe organy dokumentów podróży. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał niejednokrotnie, że fakt wydania dokumentu podróży nie może zostać uznany za tożsamy z zezwoleniem na zmianę obywatelstwa nie tylko dlatego, że to Rada Państwa powinna zezwolić na zmianę obywatelstwa, a nie organ, który wydawał ww. dokumenty, ale przede wszystkim z tego względu, że zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie można domniemywać per facta concludentia. Wymogu spełnienia ustawowych standardów formalnych nie można relatywizować ani wyprowadzać ze świadomości o skutkach prawnych otrzymania dokumentu podróży i wyjazdu z Polski. Świadomość skutków prawnych czynności w prawie publicznym nie ma znaczenia. Istotne jest wyłącznie spełnienie ustawowych wymagań przewidzianych w ustawie o obywatelstwie polskim (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. II OSK 1001/05, Palestra 2006, Nr 7-8, poz. 290; wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. sygn. II OSK 464/06, Lex nr 321189).
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim nie zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem przyjął, że organy administracji obu instancji w tym stanie faktycznym sprawy błędnie uznały, iż uchwała Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez skarżącego.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.