Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r., II SA/Lu 706/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę S.S. i T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie ("SKO" lub "Kolegium") z 9 września 2019 r., nr SKO.41/1930/LI/2019, w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Lublin na wniosek S.S. (inwestor) wszczął postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie, rozbudowie i przebudowie i zmianie sposobu użytkowania oficyny zachodniej kamienicy mieszkalnej z usługami oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (oficyny tylnej i bocznych) wraz z drogami wewnętrznymi, chodnikami utwardzonymi dojściami do budynków, murami oporowymi, schodami terenowymi, elementami malej architektury, infrastrukturą techniczną i zielenią ozdobną na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. Dalej w wyroku II SA/Lu 706/19 przywołano, że postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Lublin zawiesił postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) oraz wezwał wnioskodawcę do wystąpienia w terminie dwumiesięcznym do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest prawomocne postanowienie sądu o nabyciu spadku lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłym w dniu 11 lutego 1966 r. S.G.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych inwestycją oraz nieruchomości do nich przyległych. Według dołączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów, jako współwłaściciel działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L., graniczącej z terenem inwestycji, figuruje m. in. S.G. Wobec nieustalenia jego spadkobierców organ gminy uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania w postaci zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie spadkobierców w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Ponieważ organ nie ma kompetencji do samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłego, do czego uprawniony jest jedynie sąd powszechny, wezwano inwestora do wystąpienia w wyznaczonym terminie do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta wniósł S.S., a SKO postanowieniem z 9 września 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że działka nr [...], której współwłaścicielem był zmarły S.G., bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą przedmiotowym wnioskiem. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że zgon wspomnianej osoby nastąpił przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a organ nie był w stanie we własnym zakresie ustalić spadkobierców zmarłego.
Tym samym kwestia ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie staje się zagadnieniem wstępnym, od którego zależy dalszy tok postępowania. Kolegium zaznaczyło, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tylko wówczas, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem. W niniejszym przypadku osobą, która posiada interes prawny w żądaniu wydania stosownego postanowienia przez sąd spadku, jest sam inwestor i tylko on, w braku aktywności spadkobierców zmarłej osoby, może się zwrócić do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku. Bez ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o jego wszczęciu, organ nie jest uprawniony do podjęcia dalszych czynności w sprawie.
Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że skargę na w/w postanowienie Kolegium wnieśli S.S. i T.S. podkreślając, że śmierć współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości miała miejsce wiele lat temu. Tak długi okres niewykonywania przez potencjalnych spadkobierców przysługującego im prawa własności może skutkować zasiedzeniem tego prawa na rzecz pozostałych współwłaścicieli (którzy zostali już poinformowani o toczącym się postępowaniu). Nie można wykluczyć, że w sytuacji śmierci współwłaściciela bez spadkobierców, to właśnie gmina jest osobą, która wejdzie w posiadanie udziałów po zmarłym współwłaścicielu. Według skarżących Kolegium nie odniosło się do podniesionej argumentacji w zażaleniu, przytaczając jedynie prawne uwarunkowania możliwości zawieszenia postępowania. Brak jest odniesień do konkretnych wątków sprawy: nielegalnego i niebezpiecznego usytuowania okien w budynku przy ul. [...], wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] i aspektu interesu prawnego gminy w inicjacji postępowania spadkowego. Skarżący zauważyli, że organ gminy przez ponad 4 miesiące nie wydał żadnego postanowienia w sprawie, a zrobił to dopiero po interwencji wnioskodawcy.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie skargę oddalił.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w postaci ustalenia spadkobierców zmarłego S.G. Zauważono, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono 31 października 2018 r., z aktu zgonu wynika zaś, że S.G. zmarł przed wszczęciem postępowania, zastosowanie powinien mieć właśnie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przedmiotowej sprawie, mimo zwrócenia się do Sądu Rejonowego [...] oraz pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], nie uzyskano żadnych informacji dotyczących spadkobierców S.G.. Zdaniem sądu wojewódzkiego w efekcie zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego ma uzasadnione podstawy, łączy się bowiem z ustaleniem, komu przysługuje przymiot strony. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie ustalenia następców prawnych po S.G. niewątpliwie warunkuje określenie kręgu podmiotowego stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie sądu wojewódzkiego powyższe stanowi zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T.S. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 "p.p.s.a." (przyjdzie uznać, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dacie wnoszenia środka odwoławczego: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa – uwaga Sądu) zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, które to miało, istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 "k.p.a." (przyjdzie uznać, że chodzi o Kodeks postępowania administracyjnego – K.p.a. – uwaga Sądu) w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. - poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na konieczność ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłym S.G. w sytuacji, w której jego śmierć nastąpiła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego, co wyłącza możliwość zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego;
- 2. art. 145 § 1 "pkt 1c" (przyjdzie uznać, że chodzi o "pkt 1 lit c" – uwaga Sądu) Ppsa w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. - poprzez zaniechanie uchylenia "decyzji" przez sąd pierwszej instancji pomimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że sąd uznał za prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez organy administracyjne obu instancji w zakresie uznania, że zasadnym było zawieszenie postępowania i zobowiązanie skarżących do wystąpienia do sądu powszechnego celem ustalenia spadkobierców po zmarłym S.G., w sytuacji gdy z literalnego brzmienia przepisu art. 30 § 4 K.p.a. wynika, że jeżeli śmierć osoby, której przysługiwałby status strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem tego postępowania, organ nie ma obowiązku ustalenia jej następców prawnych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Wnosi jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego było zupełnie nieuzasadnione, bowiem zarówno SKO, jak również WSA w Lublinie straciły z pola widzenia okoliczność mającą zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, a mianowicie fakt, że ujawnienie w ewidencji gruntów śmierci jednego z właścicieli przedmiotowej nieruchomości, nie rodzi po stronie organu obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis art. 97 § 1 K.p.a. ani inne unormowania odnoszące się do zawieszenia postępowania nie wprowadzają wymogu prowadzenia postępowania z udziałem spadkobierców legitymujących się postanowienia spadkowymi czy też poświadczeniem dziedziczenia. Przywołując stosowne judykaty skarżący kasacyjnie wywodzi, że to względy dbałości o własne interesy wymagają, aby to osoby będące spadkobiercami same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia stanu prawnego nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 1364) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie (w drugiej podstawie kasacyjnej oczywiście wadliwie jej autor zarzuca zaniechanie uchylenia "decyzji", choć w sprawie żadnej decyzji nie wydawano, a przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Kolegium – uwaga Sądu), skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.
W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
B. Jako przepisy postępowania administracyjnego mające być naruszonymi przez organy administracyjne wskazano art. 97 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 30 § 4 K.p.a., zarzut ten nie jest zasadny.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 30 § 4 K.p.a., z treści którego wynika, że "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, albowiem nie chodziło w niej o przypadek śmierci strony w toku postępowania. Wbrew wywodowi zawartemu w podstawie kasacyjnej, gdzie zarzut naruszenia cyt. przepisu podniesiono, z jego brzmienia wcale nie wynika ("literalnie"), że jeżeli śmierć osoby, której przysługiwałby przymiot strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem postępowania, organ nie ma obowiązku ustalenia jej następców prawnych.
Skarżący kasacyjnie pomija, że z mocy art. 61 § 4 K.p.a. obowiązkiem organu było zawiadomienie "wszystkich osób" będących stronami postępowania, w razie wszczęcia postępowania na żądanie jednej ze stron. Obowiązkiem organu jest respektowanie m. in. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.), zatem z faktu uregulowania w art. 30 § 4 K.p.a. kwestii wstąpienia w toku postępowania w miejsce zmarłej strony jej następców prawnych, nie sposób wywodzić, że organ ma niejako pominąć kwestię ustalenia pełnego katalogu stron postępowania w sprawie, w szczególności gdy idzie o następców prawnych osoby zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania. Takie działanie jawnie godziłoby w zasadę ogólną z art. 10 § 1 K.p.a.
C. Art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. określa przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, gdy w toku postępowania następuje śmierć strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Przepisu tego nie stosowano w przedmiotowej sprawie administracyjnej, skoro przyczyną zawieszenia postępowania było uznanie, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, a sprowadza się ono do ustalenia spadkobiercy po zmarłym współwłaścicielu działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Organ I instancji zawiesił przeto postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ II instancji utrzymał postanowienie o zawieszeniu w mocy, przeto istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia tylko kwestii zasadności zarzutu cyt. przepisu.
D. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu a quo, że w sprawie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia przez sąd spadku kwestii następstwa prawnego po zmarłym współwłaścicielu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L. Sąd w realiach przedmiotowej sprawy podziela przywołany w postanowieniu organu I instancji pogląd, wedle którego kwestia następstwa prawnego w drodze spadkobrania podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny lub ustaleniu przez notariusza, a organ administracji nie mógł zatem we własnym zakresie ustalić tej okoliczności (wyrok NSA z 18.01.2013 r., I OSK 1531/11, LEX nr 1341453).
E. Przywoływanie w skardze kasacyjnej na wsparcie zawartej w niej argumentacji, fragmentu uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 861/09 (LEX nr 706948) jest chybione, skoro wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym. W przywoływanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, a nie postanowienie w przedmiocie zawieszenia, po wtóre w realiach przywołanej sprawy orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, iż w sprawie administracyjnej ustalono osoby władające w imieniu zmarłych nieruchomościami, z ich udziałem prowadzono postępowanie i do nich kierowano wydane decyzje. Podobnych ustaleń w przedmiotowej sprawie brak.
F. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.