Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 174/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi A. C. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, SKO) z 18 listopada 2020 r. nr SKO.ZP/415/202/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 września 2015 r. E. F. (dalej: inwestor) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Prezydent Miasta Krakowa (dalej: Prezydent) po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 18 marca 2020 r. nr AU-2/6730.2/189/2020 - ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej: u.p.z.p.) w oparciu o wyniki przeprowadzonej ponownie analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO stwierdziło, że w sprawie nie naruszono wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, a decyzja Prezydenta w zakresie, w jakim wyznacza poszczególne parametry architektoniczne, odpowiada wymogom tego przepisu. W szczególności zwrócono uwagę, że zabudowa w rejonie ul. [...] charakteryzuje się tym, że budynki zlokalizowane są na wąskich działkach i stąd szerokości elewacji frontowych budynków są wąskie. Wobec poczynionych ustaleń dot.: szerokości działki objętej wnioskiem (tj. ok. 16 m-16,10 m), odległości przedmiotowego budynku od granic działek sąsiednich (tj. od granicy działki nr [...] ok. 4,10 m-4,80 m, zaś od granicy działki nr [...] ok. 4,00-4,10 m), obecnej szerokości elewacji frontowej budynku (wynoszącej ok. 7,5 do 8 m), a także przy uwzględnieniu, że wnioskodawca nie przewiduje we wniosku zmiany obecnej szerokości elewacji frontowej budynku (planuje jego rozbudowę w głąb działki), uznano, że szerokość elewacji frontowej (max. 8 m) jest wielkością optymalną.
Gwarantuje ona możliwość zachowania odległości 4,0 m od ścian budynku do granic z działkami sąsiednimi, tym samym zapewnia spełnienie wymogów z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: rozporządzenie WT). Wyznaczenie więc szerokości elewacji budynku od strony ul. [...] w oparciu o treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: rozporządzenie) pozostaje w ocenie Kolegium prawidłowe.
W ocenie organu odwoławczego dla planowanej inwestycji spełniono również pozostałe kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W treści decyzji zawarto także ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym m.in. wskazano, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do światła dziennego. Zdaniem organu odwoławczego niezasadne pozostają m.in. zarzuty A. C. dotyczące wyroku WSA w Krakowie z 25 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 409/20) - wyjaśniono, że przywoływany przez skarżącego wyrok dotyczył tego samego terenu i pochodził od tego samego wnioskodawcy, jednak dotyczył innego zamierzenia inwestycyjnego.
WSA w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 lipca 2021 r. stwierdził, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zdaniem sądu I instancji organy uwzględniły wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1190/16. W szczególności ustalono, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – przyjęty parametr szerokości elewacji frontowej (7,5 m do 8 m) nie implikuje konieczności zbliżenia budynku do granic sąsiednich działek na odległość mniejszą niż 4,0 m. Tym samym nie ma potrzeby uzasadniania rozwiązania, które by takie zbliżenie przewidywało. Zdaniem sądu wojewódzkiego, ustalenia decyzji dotyczące miejsc postojowych są prawidłowe i wystarczające; nie było też potrzeby określania na tym etapie szczegółowych parametrów garażu. Podniesiono, że prawidłowo określony został również parametr wysokościowy planowanego budynku.
Następnie podkreślono, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie zawiera części usługowej. Wskazano, że sprawa, w której rozważane są warunki zabudowy z uwzględnieniem funkcji mieszanej usługowo-mieszkaniowej na tej samej nieruchomości, jest odrębną sprawą i odrębnym przedmiotem postępowania (wyrok WSA w Krakowie z 25 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 409/20). Zatem nie ma tożsamości obydwu tych spraw w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). W odniesieniu do kwestii związanej z ewentualnym zacienianiem działek sąsiednich wyjaśniono, że jest ona badana na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na zakończenie podniesiono, że skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu dotyczącego ewentualnego naruszenia prawa do udziału w postępowaniu innej strony, tj. S. C. Zatem nie mógł być on podstawą do uwzględnienia skargi. Zdaniem sądu wojewódzkiego złożony następczo do organu administracji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma wpływu na postępowanie sądowoadministracyjne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na pominięciu odległości od granicy działki nr ew. [...] od działki nr ew. [...], zaciemnienie działki nr [...], w zw. z art. 54 ust. 2 pkt d u.p.z.p. Dalej naruszenie przepisów postępowania - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - polegające na nieuwzględnieniu toczącego się postępowania o nieważność decyzji SKO w Krakowie z 18 listopada 2020 r. z wniosku S. C. Ponadto organy administracji publicznej nie stwierdziły nieważności decyzji SKO w Krakowie na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. pomimo, że przedmiotowa sprawa była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 22 października 2021 r. skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok WSA w Krakowie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
W zakresie zarzutów naruszenia przepisów procesowych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podnosi dwie kwestie: wniosku S. C. z 29 czerwca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Krakowie z 18 listopada 2020 r. nr SKO.ZP/415/202/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że nie brała udziału w tym postępowania bez swej winy i tym samym wywodzi powinność WSA w Krakowie do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. oraz wystąpienia tzw. powagi rzeczy osądzonej, gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie kwestia warunków zabudowy była już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją, co powinno skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Odnośnie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez inną stronę postępowania, tj. S. C., to w aktach sądowych znajduje się taki wniosek datowany 29 czerwca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Krakowie z 18 listopada 2020 r. Skarga natomiast do WSA w Krakowie w niniejszej sprawie została złożona 11 grudnia 2020 r. Nie zmaterializował się zatem obowiązek tego sądu zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 p.p.s.a., gdyż skarga do sądu wyprzedzała wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Skarżący kasacyjnie powołał natomiast ogólnie przepis art. 125 § 1 p.p.s.a., który ma cztery jednostki redakcyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1407/19; z 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5368/21; z 8 września 2022 r. sygn. akt II GSK 713/19). Tymczasem skarżący kasacyjnie zarówno przy formułowaniu zarzutu, jak i w uzasadnieniu nie wskazał konkretnego punktu zastosowania podnoszonego przepisu.
Odnośnie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. to stanowi on, że organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rzecz dotyczy odrębnego postępowania prowadzonego przez tę samą inwestorkę w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tej samej działce inwestycyjnej.
Otóż decyzje o warunkach zabudowy można wydać w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.), a decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wielość takich decyzji upada wówczas, gdy konkretny wnioskodawca uzyskuje pozwolenie na budowę, o czym stanowi art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Tutaj rzecz ma się odmiennie, bowiem wnioskodawcą jest ten sam podmiot tj. E. F., ale jest różny przedmiot inwestycji, co zasadnie zdiagnozował WSA w Krakowie. Mianowicie decyzja w niniejszej sprawie obejmuje jako przedmiot inwestycję polegającą na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr [...].
Natomiast postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją SKO w Krakowie z 14 lutego 2020 r. znak SKO.ZP/415/695/2019 (do tej decyzji odnosi się wyrok WSA w Krakowie z 25 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 409/20) dotyczy zamierzenia inwestycyjnego jakim jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym i wewnętrznym układem komunikacyjnym na tej samej działce nr [...]. Nie można zatem wywodzić tezy o tożsamości obydwu inwestycji w zakresie przedmiotu sprawy, gdyż różni je funkcja (tylko mieszkaniowa albo mieszkaniowo-usługowa) przy zachowaniu tożsamości inwestora oraz terenu inwestycji.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustala warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Składał się z pięciu punktów według stanu prawnego adekwatnego na datę orzekania przez Kolegium. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jaki konkretnie punkt tego ustępu kwestionuje poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie aktualne są wywody odnośnie warunków formalnych skargi kasacyjnej jako kwalifikowanego pisma procesowego. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do stawiania hipotez, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Jedynie poprzez przytoczenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu rozporządzenia WT w połączeniu z niezachowanymi odległościami od działki skarżącego, należy wywieść, że kwestionuje on art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego wadliwe zastosowanie.
Po pierwsze decyzja o warunkach zabudowy nie sytuuje planowanego obiektu na terenie inwestycyjnym, jedynie stwierdza, że ustalona nią zabudowa o wskazanej funkcji (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez SKO) i parametrach - jest możliwa do realizacji na danym terenie. Decyzja taka bowiem nie określa konkretnego usytuowania budynku na działce budowlanej. Jest to element kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, związanego z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia (vide wyroki NSA: z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1751/21, z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1437/21, z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 3033/14). Tutaj sytuacja jest nieco odmienna, gdyż przedmiotem sprawy jest nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego, czyli zlokalizowanie nowej inwestycji jest uzależnione od położenia istniejącego budynku jednorodzinnego. Niemniej kwestia odległości od działki sąsiedniej badana jest na następnym etapie inwestycyjnym, o czym stanowi § 12 ust. 1 rozporządzenia WT.
Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia WT co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe zmodyfikowanie tych odległości, na co słyszenie zwrócił uwagę WSA w Krakowie podkreślając, że uległa zmianie treść § 12 ust. 2 rozporządzenia WT. Prawodawca takie uprawnienie zastrzega jedynie dla planu miejscowego.
Uznając, ze wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.