Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 623/06

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wymienionej dalej jako ppsa, oddalił skargę wniesioną przez S. M., K. M., Ł. M., M. K., A. K. i A. S., na uchwałę Rady Miasta Opole Lubelskie z dnia 25 lutego 2005 r. Nr XVII/178/05, odrzucającą zarzut wniesiony przez S. M. dotyczący przeznaczenia w projekcie planu miejscowego działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie Kazimierzowa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodności z uregulowaniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wymienianej dalej jako ustawa.

Sąd podniósł, że Gmina sporządzając projekt planu oraz odrzucając zarzut skarżących, dokonała właściwej oceny przesłanek warunkujących dopuszczalność ograniczenia przysługującego skarżącym, prawa własności. Odpowiednio wyważono także proporcje pomiędzy prawem własności, a troską o zachowanie ogólnego dobra, jakim jest środowisko przyrodnicze, a odmowa przeznaczenia gruntów należących do skarżących pod zabudowę mieszkaniową została podyktowana potrzebą ochrony unikatowego w skali regionu środowiska przyrodniczego.

W ocenie Sądu, Gmina nie nadużyła przysługującego jej uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy w ustalaniu w projekcie planu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w skład którego wchodzą działki skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. M., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarga kasacyjna zarzuca:

1. Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji, co skutkowało nietrafną wykładnią art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy, a przez to wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że samorząd terytorialny ma uprawnienia do stanowienia norm zawierających zakazy ograniczające prawo własności,
2. niewłaściwe zastosowanie:

1. zapisów Uchwały Rady Miasta w Opolu Lubelskim nr XXIII/208/01 z dnia 24 kwietnia 2001 r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy"
2. zapisu w pkt 6.1. rozdziału V Uchwały nr XLV/597/02 z dnia 29 lipca 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubelskiego (Dz. Urz. Nr 107, poz. 2449), gdyż uchwały te nie są aktami prawa miejscowego, co wynika wprost – odpowiednio z art. 6 ust. 7 i art. 54 "c" ustawy - i z tego powodu nie mogły stanowić materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięć w tej sprawie,
3. art. 2a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), co doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż grunty, których skarżący jest właścicielem leżą w korytarzu ekologicznym rzeki Chodelki w sytuacji, gdy zapisy w "Studium..." i jego załączniku graficznym w postaci mapy, sprzeciwiają się takiemu ustaleniu.

2. Naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 134 § 1 ppsa, poprzez niezbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały,

1. z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), a poprzez art. 81 ust. 1 tego aktu prawnego, także z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266), a w szczególności ustawy o ochronie przyrody w aspekcie ustalenia, czy te akty prawne zawierają zakazy umożliwiające zmianę planu i charakteru gruntów w celu umożliwiania lokalizowania na nich budownictwa mieszkaniowego i letniskowego,
2. w odniesieniu do treści wniosku skarżącego, w którym postulował zmianę ich charakteru z rolnych na działki umożliwiające lokalizowanie na nich budownictwa letniskowego.

Zaistnienie tych uchybień spowodowało, że badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny legalności zaskarżonej uchwały, nie obejmowało całokształtu uwarunkowań faktycznych i prawnych zezwalających na właściwą jej ocenę; nie spełniło więc celu określonego w przywołanym przepisie tj. art. 134 § 1 ppsa i oddalenie skargi było bezzasadne.

2. art. 113 § 1, art. 106 § 3 i 5 ppsa, art. 233 § 1 kpc, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 tej ustawy wyrażającą się w uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną pomimo tego, że ocena dowodów uzyskanych w postępowaniu przed sądem została przeprowadzona w sposób dowolny, bo sprzeczny z treścią graficzną mapy z k-136 akt i od jej odpowiednika znajdującego się na karcie 87 akt administracyjnych, a także w niezgodzie z zapisami w "Studium..." w efekcie czego błędnie ustalono, że teren na którym położone są przedmiotowe działki jest niezabudowany, leży w obszarze korytarza ekologicznego, w związku z tym mają do nich zastosowanie wskazane przez sąd zakazy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, co przy wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia czyni wyrok prawnie wadliwym.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Gmina Miasta Opole wniosła o jej oddalenie, a na rozprawie pełnomocnik podtrzymując to stanowisko, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, skutkujący w związku z nietrafną wykładnią art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy, a mający polegać na wyrażeniu błędnego poglądu, że samorząd terytorialny ma uprawnienia do stanowienia norm zawierających zakazy ograniczające prawo własności.

Niewadliwe jest stanowisko Sądu I instancji wywodzące w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, że prawo własności podlega ograniczeniu, a kompetencje w zakresie kształtowania sposobu wykonywania własności zostały powierzone również organom samorządu. W myśl art. 140 kc, właściciel korzysta z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Obydwa te przepisy zarówno art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i art. 140 kc dopuszczają ograniczenie prawa własności. Takim ograniczeniem jest między innymi statuowana art. 4 ust. 1 kompetencja organów stanowiących gminy, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planach miejscowych, które w myśl art. 33 ustawy na równi z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania własności. Oznacza to, że akt rangi ustawowej przewidział dopuszczalność ingerencji w sposób wykonywania własności uregulowaniami prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd meriti w związku z tym podniósł, że wykonywanie prawa własności jest kreowane także przez treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako przepis prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji ma moc wiążącą na równi z innymi aktami normatywnymi.

Słuszne jest w świetle omawianych przepisów stanowisko Sądu, że organy stanowiące gminy w granicach przysługującej im kompetencji uchwalania planów miejscowych, uprawnione są do prowadzenia w nich zapisów kształtujących sposób wykonywania własności, w tym mogą określać możliwość inwestycyjnego zagospodarowania poszczególnych terenów, wprowadzając nawet zakazy zabudowy na wskazanych obszarach.

Nieuwzględnienie wniosku właściciela określonego gruntu, który dotychczas nie był terenem budowlanym i niewprowadzenie w projekcie planu miejscowego zapisów, które przeznaczałyby ten teren pod budowę, a więc odmiennie od dotychczasowego, kształtowałyby sposób wykonywania własności, nie można poczytać za naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji, prowadzącą do błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy. O czym już była mowa uprzednio, z art. 4 ust. 1 ustawy wynika wprost kompetencja gminy do określenia w planach miejscowych przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania, a art. 33 ustawy jednoznacznie wymienia, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania własności wraz z innymi ustaleniami.

Podkreślić należy, iż podług art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy, zapisy planu mogą przewidywać zakazy zabudowy określonego terenu.

Nieuwzględnienie wniosku o zmianę sposobu wykorzystywania działek i pozostawienie ich dotychczasowego przeznaczenia zgodnego z zapisami w ewidencji gruntów, nie można utożsamiać - jak czyni to uzasadnienie skargi kasacyjnej - z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji. Trafnie Sąd I instancji rozpatrywał odmowę zmiany przeznaczenia sposobu użytkowania przedmiotowych działek i nieuwzględnienie w związku z tym zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną, w aspekcie prawidłowości wykorzystywania przez organ samorządu przyznanej mu kompetencji, przewidzianej w art. 4 ust. 1 ustawy w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Podnieść należy, czego wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzega, że wymieniony przepis przyznaje organom gminy szerokie uprawnienie w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu objętego planem, a wyznacznikiem tych granic są obowiązujące ustawy.

Z przepisu tego, przy równoczesnym braku innych uregulowań ustawowych, nie wypływa obowiązek gminy uwzględnienia wszelkich wniosków właścicieli gruntów o zmianę sposobu ich wykorzystywania nawet wówczas, gdy brak jest uregulowań ustawowych wprowadzających reglamentację w zakresie sposobu wykorzystania danego terenu.

Potencjalna możliwość uzyskania zgody na zmianę wykorzystania gruntów rolnych i przeznaczenie ich na cele inwestycyjnego wykorzystania, na podstawie uregulowań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie obliguje wprost gminy do występowania do właściwych organów o wyrażenie takiej zgody.

Również brak ograniczeń wypływający z treści ustawy o ochronie przyrody i nieobjęcie danego terenu prawami ścisłej ochrony przez zakaz ich zabudowy, nie stwarza po stronie gminy obowiązku przeznaczenia w planie miejscowym takiego terenu (nieobjętego ścisłą ochroną) na cele inwestycyjnego zagospodarowania.

Wprawdzie podług art. 3 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale tylko w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

W myśl art. 140 kc właściciel rzeczy winien korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem, a zatem realizacja uprawnienia wynikająca z przywołanego art. 3 pkt 1 ustawy obejmuje prawo do zagospodarowania terenu, zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Właściciel gruntu, niemającego charakteru budowlanego, ma wprawdzie prawo w postępowaniu planistycznym przedstawiania wniosków o zmianę dotychczasowego przeznaczenia przez wprowadzanie stosownych uregulowań w zapisach planu miejscowego, jednak z treści omawianego przepisu nie wypływa wprost dla organu stanowiącego gminy obowiązek uwzględnienia takiego wniosku nawet wówczas, gdy brak jest uregulowań, z których wynikałby zakaz przeznaczenia danego obszaru pod inwestycyjne zagospodarowanie. Obowiązku gminy w tej mierze nie można również wyprowadzić z innych przepisów i na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, odmowa uwzględnienia wniosku o wprowadzenie treścią zapisów planu miejscowego zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości, czyli odmiennego od dotychczasowego ukształtowania sposobu wykonywania własności, może być oceniana w aspekcie prawidłowości korzystania przez gminę z przyznanego jej prawa wypływającego z treści art. 4 ust. 1 ustawy.

Działki objęte projektem planu, których dotyczy zaskarżona uchwała odrzucająca zarzut nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] mają charakter użytków rolnych, natomiast działka nr [...] jest działką siedliskową.

Zgodnie z zapisami projektu planu, pozostają one w dotychczasowym przeznaczeniu zgodnym z ich gospodarczym przeznaczeniem w rozumieniu art. 140 kc. Oznacza to, że zapisy projektu planu nie ukształtowały odmiennie od dotychczasowego sposobu wykorzystania własności, a w szczególności nie zawierają uregulowań, które mogłyby prowadzić do pozbawienia prawa własności, bądź aby wprowadzały takie ograniczenia w sposobie wykonywania własności, które naruszałyby istotę własności i w związku z tym nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji oceniające, iż odrzucając zarzut organ gminy działał w granicach kompetencji przewidzianej w art. 4 ust. 1 ustawy i prawa swego w zakresie swobody w przeznaczaniu i zasad zagospodarowania nie nadużył, przewidując w projekcie planu określone przeznaczenie działek, wymienionych w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej o niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji uchwały Rady Miasta w Opolu Lubelskim Nr XXII 208/01 – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i uchwały nr XLV 1597/02 w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubelskiego, bowiem wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie przypisywał tym uchwałom waloru prawa miejscowego i nie czyniła tego również zaskarżona uchwała, co wyraźnie wynika z treści jej uzasadnienia.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wprawdzie Studium nie jest prawem miejscowym bo wiąże gminę przy sporządzaniu planu miejscowego w zakresie polityki przestrzennej, bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy wynika nakaz spójności planu ze studium. Dawało to podstawę w rozpoznawanej sprawie organowi gminy dla przyjęcia w projekcie planu rozwiązań planistycznych będących konsekwencją założeń planistycznych zawartych w studium w zakresie inwestycyjnego zagospodarowania terenów położonych w dolinie Chodelki.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 2a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, bo z uzasadnienia wyroku (str.

10. jednoznacznie wynika, że Sąd przyjmuje, iż podług Studium, dolina Chodelki została uznana za obszar otwarty gminy Opole Lubelskie o szczególnym znaczeniu ekologicznym i krajobrazowym, którego zabudowę uznano za niedopuszczalną, zaś przedmiotowe nieruchomości poza działką nr [...] w całości znajdują się w dolinie tej rzeki, na terenie Chodelskiego Obszaru Chronionego, na którym stosownie do § 4 pkt 1 lit. b, rozporządzenia powołującego ten obszar, wprowadza się ochronę naturalnego krajobrazu dolin rzecznych i zbiorników wodnych.

Sąd I instancji nie wyprowadza z treści zapisów Studium wniosku, że teren w skład którego wchodzą działki, których współwłaścicielem jest wnoszący skargę kasacyjną, położone są na terenie korytarza ekologicznego w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody i wobec tego zarzut skargi kasacyjnej jest w tym względzie wadliwy. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo spełniając obowiązek kontroli legalności zaskarżonego aktu, dokonał szczegółowej analizy zarówno zapisów Studium planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubelskiego jak i treści rozporządzenia Nr 28 Wojewody Lubelskiego z dnia 2 czerwca 1998 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, na które powołała się zaskarżona uchwała i trafnie doszedł do przekonania, iż treść tych aktów dawała gminie podstawę do przyjęcia rozwiązań planistycznych, w których nie przewidziano zabudowy przedmiotowego terenu i uznanie, że z uwagi na jego położenie w dolinie rzeki Chodelki, winien zachować swój naturalny charakter, dla utrzymania równowagi ekologicznej i funkcjonowania w układach makro-przestrzennych.

Dokonując tej oceny, Sąd I instancji doszedł do trafnej oceny, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa w tym, że Gmina rozwiązaniami zawartymi w projekcie planu nie naruszyła swego uprawnienia w zakresie ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów objętych tym projektem, a działanie Gminy w tej mierze nie stanowiło nadużycia przysługującego jej prawa i nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, nakładający obowiązek rozstrzygania w granicach danej sprawy, a dający równocześnie możliwość rozważenia przez Sąd z urzędu naruszenie prawa poza zarzutami skargi i powołanej podstawy legalności zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji orzekł w granicach wyznaczonych tym przepisem, a brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowego odniesienia do treści przepisów ustaw powołanych przez skargę kasacyjną, nie można poczytać za naruszenie tego przepisu, skoro Sąd nie stawiał tezy, iż uwzględnienie żądania współwłaścicieli działek wymienionych w zarzucie o wprowadzenie stosownych zmian w projekcie planu i przeznaczenia terenu, w skład którego wchodzą te działki, pod inwestycyjne zagospodarowanie, doznaje ograniczenia w uregulowaniach wymienionyc hh h w skardze kasacyjnej ustaw, stąd Sąd I instancji nie był zobligowany do szczegółowej analizy stanu prawnego w tej mierze.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 113 § 1 i art. 106 § 3 i § 5 orz art. 141 § 4 ppsa, bowiem Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a znajdujące się w aktach sprawy mapy, dawały dostateczną podstawę dla ustalenia czy teren, w obrębie którego leżą przedmiotowe działki ma charakter zabudowanego.

W szczególności pozbawiony jest słuszności zarzut sprzeczności ustaleń Sądu z mapą znajdującą się na k-136 akt gdyż zawarte w niej dane wyraźnie pokazują usytuowanie tylko jednego budynku, co do którego oświadczono, że został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Natomiast mapa na k-87 akt administracyjnych nie zawiera oznaczeń zabudowy.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej o sprzeczności ustaleń Sądu z treścią zapisów Studium.

Biorąc powyższe pod rozwagę, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.