Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2013r. (sygn. akt II SA/Gd 371/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. M. i M. M. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od decyzji Wójta Gminy S. odwołanie złożyli A. M. oraz M. M., właściciele działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, wnosząc o jej uchylenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. rozpoznając to odwołanie ustaliło, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy S. tj. na terenie otwartym, niezabudowanym, użytkowanym rolniczo, znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy miejscowości S., który rozciąga się po północnej stronie ulicy S.. Najbliższe sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowo-mieszkaniowa, stadion gminny, wieża wraz z antenami stacji bazowej telefonii komórkowej (na terenie działki nr [...]). Powierzchnia działki nr [...] wynosi 3,49 ha, według rejestru gruntów są to grunty orne klasy RIII (2,83ha), oraz rowy RIV (0,55ha). Ponadto na tym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ stwierdził, że zostały uzyskane wymagane w sprawie uzgodnienia (pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia 6 lutego 2012r. oraz postanowienie Starosty Nowodworskiego z dnia 27 maja 2011r. oraz z dnia 2 lutego 2012r.). Dalej Kolegium podniosło, że w celu oceny rodzaju przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko, wykonana została dokumentacja techniczna, z której wynika, że zarówno dla minimalnych jak i maksymalnych pochyleń wiązek anten brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m (dla anten sektorowych pracujących w paśmie GSM900) oraz do 200 m (dla anten sektorowych pracujących w paśmie UMTS2100) od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania. Na podstawie m.in. obliczeń przeprowadzonych w przedmiotowej dokumentacji stwierdzono, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397) – dalej jako "rozporządzenie", iż dla przedstawionej we wniosku konfiguracji anten sektorowych, rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec ustalenia, iż przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8), nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oznacza także brak wymogu wykonania raportu oddziaływania na środowisko, a jedynie ten dokument obliguje inwestora do przedstawienia skumulowanego oddziaływania anten na środowisko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło także, że w dokumentacji technicznej stwierdzono, iż pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz.1883). Z załączonego rysunku graficznego wynika, iż działka skarżących, jak i stadion sportowy znajdują się poza zasięgiem obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych.
A. M. i M. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję podnieśli zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a., naruszenia art. 59, 63 i 71 § 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 1235 ze zm.), dalej jako "ustawa o udostępnianiu" oraz naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.).
Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. nie narusza prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wyrokiem z dnia 9 października 2013r. (sygn. akt II SA/Gd 371/13) oddalił skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu nie są uzasadnione.
Sąd I instancji podkreślił, że rozważenia wymagało czy organ prawidłowo zaniechał ustalenia faktu kumulacji odziaływania planowanej stacji bazowej i stacji już istniejącej na działce w sąsiedztwie oraz czy prawidłowo dokonał ustalenia braku miejsc dostępnych dla ludności na podlegającym badaniu terenie.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że przepis § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewiduje natomiast, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Zdaniem Sądu normy zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, dotyczące braku kumulacji mocy promieniowanej izotropowo poszczególnych anten, stosowane są wyłącznie w odniesieniu do instalacji przewidzianych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Natomiast norma § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia stanowi normę szczególną w stosunku do normy § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, co oznacza, że § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyłącza stosowanie normy ogólnej zawartej w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Skoro z przepisów rozporządzenia wynika, że w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczych anteny nie podlega sumowaniu, przy kwalifikacji przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym bardziej sumowaniu takiemu nie powinna podlegać moc anten znajdujących się na terenie sąsiedniej nieruchomości.
Odnośnie zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia braku miejsc dostępnych dla ludności Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności", jest pojęciem normatywnym. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r, Nr 25, poz. 150 ze zm.), przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przez nieruchomość skarżących nie przechodzi oś główna wiązki promieniowania żadnej z anten. W odległości do 200 m od środka elektrycznego oś główna wiązki promieniowania anten przy pochyleniu minimalnym przebiega na wysokości 47 m, przy pochyleniu maksymalnym na wysokości 11,3 m. Na takiej wysokości brak jest w badanym obszarze miejsc, które bez użycia sprzętu technicznego byłyby dostępne dla ludności.
Ponadto co do kwestii kumulowania się pól elektromagnetycznych planowanej stacji bazowej oraz stacji już istniejącej, Sąd I instancji ocenił, że co do zasady podlegać może ono badaniu w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym to postępowaniu strona przedkłada szczegółowy projekt budowlany inwestycji. Ochrona interesów właścicieli nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu przewidziana jest w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz.1623 ze zm.).
A. M. i M. M. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2013r. (sygn. akt II SA/Gd 371/13) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:
- 1) nie zastosowanie przepisów art. 59, 63 i 71 § 2 ustawy o udostępnianiu w sytuacji, gdy oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia kumuluje się z oddziaływaniami innego przedsięwzięcia, znajdującego się na obszarze jego oddziaływania i wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko;
- 2) błędną wykładnię przepisów § 3 ust. 1 pkt. 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez uznane, iż norma § 3 ust. 1 pkt. 8 ust. 1 stanowi normę szczególną w stosunku do normy § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia, podczas gdy zakres ich regulacji nie pozwala na ustalenie takiego stosunku;
- 3) nie zastosowanie przepisów § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, podczas gdy planowanie posadowienia stacji bazowej telefonii w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącej stacji bazowej implikuje konieczność zsumowania parametrów obu przedsięwzięć.
Wskazując na drugą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nie wskazanie, które z przytoczonych ustaleń organu administracji zostały przyjęte przez sąd, a które nie, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia;
- 2. art. 133 i 134 p.p.s.a. przez nie dokonanie przez Sąd pełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego (zwłaszcza stanu faktycznego i warunków zabudowy terenu planowanej inwestycji) oraz nie dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ norm prawnych art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a., co doprowadziło do wydania orzeczenia przy całkowitym braku ustaleń co do istnienia obiektów już zlokalizowanych oraz co do obowiązujących warunków i zasad zabudowy terenu w zasięgu odziaływania inwestycji, a ponadto w oparciu o mapę przedsięwzięcia, podającą jednocześnie dwie różne skale;
- 3. art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zaniechanie ustalenia, jakie są warunki i zasady zabudowy dla terenu planowanej inwestycji, co prowadziło do uznania, że w osi głównej wiązki promieniowania, przebiegającej na wysokości 11 m nie wystąpi obszar dostępny dla ludności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że Sąd zaniechał wszechstronnego zbadania i analizy sprawy i nie odniósł się do braków w zakresie ustalenia sytuacji faktycznej i prawnej terenu planowanej inwestycji oraz obowiązujących warunków jego zabudowy. Niepełna analiza stanu faktycznego oraz koniecznych do zastosowania przepisów prawa doprowadziła do bezpodstawnego uznania przez ten Sąd, że w niniejszej sprawie w osi anten nie występują miejsca dostępne dla ludzi oraz do pominięcia kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z już istniejącą stacją bazową telefonii komórkowej.
Dalej stwierdzono, że Sądowi I instancji wiadomo było, iż w bliskim sąsiedztwie znajduje się już jedna działająca antena telefonii, ale w uzasadnieniu wyroku brak jakichkolwiek danych dotyczących tej istniejącej inwestycji (odległość od planowanej stacji, moc, położenie osi, nachylenie osi anten). Zdaniem skarżących ustalenia te stanowią istotny element stanu faktycznego, w sprawie bowiem należało ocenić również możliwość kumulowania się oddziaływań obu anten.
Skarżący kasacyjnie zakwestionowali stanowisko Sądu I instancji, że przy kwalifikacji przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie powinna ulegać sumowaniu moc anten znajdujących się na terenie sąsiedniej nieruchomości. Nie zgodzili się także z wykładnią tego Sądu, że norma § 3 ust. 1 pkt 8 stanowi normę szczególną w stosunku do normy § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.
Na zakończenie stwierdzono, że Sąd zaniechał wszechstronnego zbadania i analizy sprawy i nie odniósł się do braków w zakresie ustalenia sytuacji faktycznej i prawnej terenu planowanej inwestycji oraz obowiązujących warunków jego zabudowy. Niepełna analiza stanu faktycznego oraz koniecznych do zastosowania przepisów prawa doprowadziła do bezpodstawnego uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie w osi anten nie występują miejsca dostępne dla ludzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Przy czym konieczne jest podkreślenie, że naruszenie owych przepisów procesowych może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że zaskarżona decyzja podlega kognicji sądu administracyjnego i stwierdzenie to nie wymaga dalszych wywodów.
Powiązanie z kolei wskazanego wyżej przepisu z normą art. 141 § 4 p.p.s.a. ma na celu zakwestionowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod kątem odniesienia się do poczynionych przez organy ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia co do istnienia obiektów już zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji oraz co do obowiązujących warunków zabudowy terenu w zasięgu oddziaływania inwestycji. Przepis ten zawiera wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku, przy czym wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji jeżeli sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że sąd wojewódzki zaakceptował ustalenia organu o braku miejsc dostępnych dla ludności jeśli chodzi o oddziaływanie planowanej inwestycji i doszedł do wniosku, że na maksymalnym pochyleniu anten tj. na wysokości 11,3 m w odległości 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania brak jest miejsc dostępnych dla ludności, co znalazło wyraz w kwestionowanym uzasadnieniu.
Można ewentualnie rozważać na ile taki zakres wywodów jest wystarczający w powiązaniu z dyrektywą wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale ta wątpliwość ma wtórne znaczenie wobec normy art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Bowiem istotną przy rozpatrywaniu naruszenia przepisów prawa procesowego jest połącznie wadliwości uzasadnienia z wykazaniem, że ewentualne uchybienia w nim stwierdzone mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta kwestia zostanie rozważona szerzej przy omawianiu następnego zarzutu.
Dalszy zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 133 i 134 p.p.s.a. Formułując ten zarzut nie wskazano dokładnie jednostek reakcyjnych powołanych przepisów. Niemniej jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie powołują art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Z tych też przyczyn Sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.
Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. zawiera dyrektywę orzekania na podstawie akt sprawy. Ze wskazanych przepisów skarżący kasacyjnie podnoszą istotny zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że ustalenia faktyczne zaakceptowane przez sąd wojewódzki były niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia – ustalenia miejsc dostępnych dla ludności. Faktem jest, że w tym zakresie sąd wojewódzki stwierdził jedynie, że przez nieruchomość skarżących nie przechodzi główna wiązka (co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych), a także w odległości do 200 m od środka elektrycznego oś główna wiązki promieniowania anten przy pochyleniu maksymalnym przebiega na wysokości 11,3 m, a w takim obszarze brak jest miejsc, które bez użycia sprzętu technicznego byłyby dostępne dla ludności – bez wyliczenia jakie dokładnie działki były przedmiotem analizy sądowej, która to pozwoliła dojść do tej treści wniosku. Niemniej nawet przy trafności zarzutu podnoszącego naruszenie owych norm należy mieć na uwadze okoliczność, że naruszenie przepisów procesowych może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, jeśli ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak w sprawie ustaleń co do obowiązujących warunków zabudowy i z tego względu nie można jednoznacznie stwierdzić, w jakiej odległości od środka anten występują obszary dostępne dla ludności. Taka argumentacja zarzutu nie jest wystarczająca do przyjęcia, że ponowne ustalenia co do stanu zainwestowania okolicznych działek mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. okaże się, że w odległości do 200 m od środka elektrycznego oś główna wiązki promieniowania anten przy pochyleniu maksymalnym będzie przebiegała przez miejsca dostępne dla ludności. W tym miejscu celem wyjaśnienia bezzasadności zarzutów o charakterze procesowym należy powiązać je z przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie.
Otóż kwestią zasadniczą w tej sprawie jest rozstrzygnięcie sporu, czy budowa przedmiotowej inwestycji składającej się z trzech anten sektorowych oraz trzech anten parabolicznych na działce ew. nr [...] w miejscowości S., wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji uznał, iż zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia).
Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;
- 2) liczba anten;
- 3) moc promieniowania poszczególnych anten;
- 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;
- 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (tj. lokalizacji w stosunku do miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r,. sygn. akt II OSK 104/13). Stąd zasadniczego znaczenia nabiera i było to przedmiotem badania organów - kwestia zdefiniowania miejsc dostępnych dla ludności i przesądzenia czy w świetle wyznaczonych w rozporządzeniu odległości takie miejsca znajdują się w zasięgu odziaływania inwestycji.
Legalna definicja pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" została wprowadzona do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z definicją ustawową, są to wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jak wskazuje się właściwie w jednolitym orzecznictwie NSA przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wniosek taki należy bowiem wyprowadzić z treści art. 143 i art. 144 kodeksu cywilnego. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku dla danego terenu planów miejscowych (vide wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok z dnia 20 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1421/12, wyrok NSA z dnia 25 października 2011r, sygn. akt II OSK 1485/10, z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2589/11).
Wobec powyższego ustalenie miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 200m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania na wysokości owych 11,3m wymagałoby ustalenia zarówno istniejących budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również miejsc w których ludzie mogliby przebywać bez konieczności użycia sprzętu technicznego. Dalej ustalenia, czy zostały wydane decyzje lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy dla tego terenu (jak wynika z ustaleń organu brak dla tego obszaru planu miejscowego). Tymczasem skarżący kasacyjnie ani nie przywołują wydanych dla terenu objętego oddziaływaniem wspominanych decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani nie wykazują, że w tym obszarze oddziaływania znajdują się budynki przeznaczone na pobyt ludzi, ewentualnie będzie możliwe przebywanie ludzi w tym obszarze. Co do pierwszej kwestii w żadnym momencie skarżący kasacyjnie nie powołują owych decyzji jako wykazujących potencjalną możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.
Co do drugiej natomiast należy stwierdzić, że z map znajdujących się w aktach administracyjnych (k. 75 oraz k. 146 – załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji) oraz mapy "Pochylenia maksymalne" (k. 73 akt adm.) wynika, że antena C azymut 280° oraz antena B azymut 170° skierowane są na obszary rolnicze (R), gdzie nie występuje jakakolwiek zabudowa (na południe od ul. S.). Natomiast antena A azymut 70 °skierowana jest w kierunku działki nr ew. [...] oraz działki [...], na terenie której kończy się odległość 200m od środka elektrycznego anteny. Działki te oznaczone są symbolem US (usługi sportowe) i znajduje się na nich stadion sportowy. Jak zasadnie stwierdziło Kolegium działka skarżących oraz stadion sportowy znajdują się poza zasięgiem obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne. Na wysokości działki skarżących wiązka nie przebiega, natomiast jeśli chodzi o wykorzystanie stadionu sportowego z istoty jego przeznaczenia nie jest możliwe wspięcie się człowieka na wysokość 11,3 m bez użycia sprzętu technicznego.
Z powyższych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśliby nawet uznać, że doszło do uchybienia wskazanych przepisów procesowych tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki poprzez brak wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń co do istnienia miejsc dostępnych dla ludności, co nie miało miejsca, uchybienie to w świetle twierdzeń skargi kasacyjnej i tak nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy.
Sformułowany jako zarzut procesowy zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez zaniechanie ustalenia, jakie są warunki i zasady zabudowy dla terenu planowanej inwestycji, należało rozpoznać jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepis ten nie dotyczy bowiem w żadnej mierze procedowania przez wojewódzki sąd, a tylko takie przepisy procesowe tj. stosowane przez ten sąd mogą stanowić podstawę tak postawionego zarzutu. Poza wszystkim jednak skarżący kasacyjnie wiąże ten zarzut z naruszeniami o charakterze proceduralnym tj. przez zaniechanie ustaleń przewidzianych w tym przepisie. Tymczasem jak stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Brak wskazania w skardze kasacyjnej sposobu naruszenia tej normy powoduje, że nie może on zostać poddany kontroli kasacyjnej.
Odnośnie naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego to należy je zrekapitulować, że dążą one do osiągnięcia skutku poprzez doprowadzenie do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ze względu na konieczność skumulowania planowanej inwestycji z istniejącą już stacją telefonii komórkowej posadowioną na innej działce, po drugiej stronie ul. S. i obsługującą innego operatora. W tym zakresie ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez skarżących kasacyjnie, jedynie z tych ustaleń próbują wywieść inne skutki jeśli chodzi o zastosowanie przepisów prawa materialnego. Mianowicie po zsumowaniu parametrów planowanego przedsięwzięcia ze zrealizowanym już tego samego rodzaju tj. stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr ew. [...], powstanie konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie była m.in. konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, związana z parametrami i kwalifikacją inwestycji. Obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej wynika z przepisu art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu i dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. O zaliczeniu przedsięwzięcia do jednej z tych kategorii decydują jego parametry określone w rozporządzeniu, wydanym na podstawie delegacji z art. 60 ustawy o udostępnianiu. Kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako instalacji radiokomunikacyjnych, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia dokonuje się w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Jeżeli chodzi o pierwsze kryterium, to wyłączona jest emisja radiolii, o czym prawodawca wprost w przepisach postanowił, zaś moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna.
W związku ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego oraz zarzutem błędnej wykładni przepisów § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż norma § 3 ust. 1 pkt 8 stanowi normę szczególną w stosunku do normy § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia należy wyjaśnić, co następuje.
Tak jak stanowi § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ustalając równoważną moc promieniowaną izotropowo bierze się pod uwagę i wyznacza dla pojedynczej anteny, także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja tego samego rodzaju. Jest to podstawowa zasada przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustala się moc każdej anteny oddzielnie jako elementu instalacji po to aby możliwe było zakwalifikowanie każdej z nich pod kątem owej mocy ze względu na kolejne punkty literowe § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wystarczy, że jedna z nich (z reguły instalacja jako przedsięwzięcie składa się z kilku anten) przekroczy dopuszczalną moc w powiązaniu z odległością miejsca dostępnego dla ludności całe przedsięwzięcie zostanie zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Oznacza to konieczność dokładnego badania każdej anteny skierowanej z reguły na inny azymut (azymut wiąże się z ukierunkowaniem oddziaływania na obszar w otoczeniu instalacji, w niniejszej sprawie to azymut 70°, 170° i 280°) nie tylko pod kątem mocy, ale przede wszystkim, czy w podanych odległościach występują miejsca dostępne dla ludności. Nie ma przy tym znaczenia dla wyznaczenia mocy anteny i dostępności dla ludności taka okoliczność jak występowanie zrealizowanej lub realizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter statuującego zasady stosowania tych parametrów, które decydują o kwalifikacji danego przedsięwzięcia i mają charakter ogólny. Otóż instruują w jaki sposób kwalifikować tego rodzaju przedsięwzięcia, jeśli chodzi o te dwa kryteria ustanowione przepisem prawa: równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość od miejsc dostępnych dla ludności.
Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter przepisu uzupełniającego do ostatnio omawianej normy. Stanowi on, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust.
1. Przede wszystkim odnosi się on do tego samego zakładu lub obiektu i reguluje sytuację, że w ramach jednego powiązanego terenu istnieje lub będzie realizowana inwestycja tego samego rodzaju. Gdyby oddzielnie oceniać te przedsięwzięcia wedle kryteriów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, żadne z nich nie kwalifikowałoby się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że nie byłoby możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w takiej sytuacji tj. w ramach tego samego zakładu lub obiektu nakazuje sumowanie tych przedsięwzięć. Może być bowiem przykładowo sytuacja, że pierwsza instalacja na terenie tego zakładu wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a druga instalacja oceniana oddzielnie nie wymagałaby takiej oceny, bowiem nie spełniałaby kryteriów podanych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wówczas wejdzie do stosowania ów § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nakazujący jednak sumowanie obydwu przedsięwzięć (w istocie ocenę nakładania się mocy promieniowania poszczególnych anten), co w konsekwencji doprowadzi do sytuacji, że w przypadku tej drugiej anteny będzie jednak konieczność wydania decyzji środowiskowej.
Powyższe wywody muszą być uzupełnione o wyłożenie pojęcia "zakładu’ oraz "obiektu". Pojęć tych nie definiuje omawiane rozporządzenie, jak również ustawa z delegacji której je wydano. Natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, do której orzecznictwo sięgnęło przy definiowaniu pojęcia miejsc dostępnych dla ludności, w art. 3 pkt 48) podaje legalną definicję pojęcia zakład. Stosownie do niej zakładem jest jedna lub kilka instalacji wraz z terenem do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Z kolei jako instalacje przepis art. 3 pkt 6 p.o.ś. traktuje:
- a) stacjonarne urządzenie techniczne, którego eksploatacja może spowodować emisję;
- b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, których eksploatacja może spowodować emisję;
- c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.
Jak wynika z Kwalifikacji przedsięwzięcia w skład omawianej stacji bazowej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych posadowionych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zawieszone na wieży kratowej o wysokości 48m. Oznacza to, że stacja bazowa stanowi zespół urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot, w niniejszym wypadku P. sp. z o.o. Dalej tak rozumiana instalacja żeby być zakładem musi znajdować się na terenie, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Oznacza to, że możliwe jest istnienie kliku stacji bazowych na jednym terenie, ale do wszystkich tych stacji tytuł prawny musi posiadać ten sam podmiot, a po wtóre musi także tenże podmiot posiadać tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się te stacje bazowe. Wówczas możliwe jest skumulowanie tych inwestycji, o czym stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.
Wydaje się, że analogicznie należy wywodzić co do rozumienia "obiektu", z tym rozróżnieniem, że skoro p.o.ś. nie definiuje tego pojęcia celowym jest sięgnięcie do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W art. 3 pkt 1, pkt 3a) oraz pkt 4) zdefiniowano pojęcia obiektu budowlanego, liniowego oraz obiektu małej architektury i wydaje się, że należy łączyć pojęcie "obiektu" z konstrukcjami przestrzennymi jakimi są budynki, budowle itp. Jednak w tym wypadku również wymagany jest tytuł prawny. Oznacza to, że nie jest możliwe sumowanie przedsięwzięć jeżeli znajdują się one na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny.
W konsekwencji jako nieuzasadniony należało uznać najistotniejszy zarzut skargi kasacyjnej tj. nie zastosowania § 3 ust. 2 pkt, 3 rozporządzenia, ze względu na planowane posadowienie stacji bazowej telefonii w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącej stacji bazowej. Stanowisko takie implikuje także uznanie bezzasadności zarzutu nie zastosowania art. 59, 63 i 71 § 2 ustawy o udostępnianiu. Przepisy te stanowią w jakich sytuacjach wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W szczególności art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu przewiduje sytuację, kiedy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostanie stwierdzony przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Warunkiem jednak ewentualnego stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest uprzednie zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.