Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 133/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Wojewody M.ego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że Wojewoda M. dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca (punkt l i II sentencji wyroku); na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt III wyroku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; stosownie do brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt IV o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości... zł, nadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej Wojewoda M. zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej punktu I wyroku – terminu zobowiązania Wojewody M. do wydania aktu, administracyjnego w terminie 1 miesiąca, punktu III wyroku – w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, punktu IV wyroku – orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości... zł
Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I, tj. w zakresie zobowiązania Wojewody M. do wydania aktu administracyjnego w terminie 1 miesiąca i zmianę tego punktu przez orzeczenie o zobowiązaniu do wydania aktu administracyjnego w terminie uwzględniającym konieczność pozyskania akt postępowania administracyjnego w sprawie oraz obostrzenia związane z istniejącym stanem epidemii, ewentualnie w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi, uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie III, tj. w części odnoszącej się do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i zmianę treści tego punktu przez orzeczenie, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt IV, tj. w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny w kwocie... zł i oddalenia skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I, III i IV, tj. w części odnoszącej się do terminu zobowiązania do wydania aktu, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Stosownie do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) przez nieuwzględnienie konieczności pozyskania przez organ prowadzący postępowanie całości akt sprawy związanych z uprzednim przekazaniem ich do postępowań sądowoadministracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując wyznaczeniem miesięcznego terminu do wydania aktu, co może być niewystarczające dla pozyskania pełnych akt postępowania, tj. pełnego materiału dowodowego w sprawie, a tym samym, dla dokonania jednoznacznych ustaleń faktycznych w prowadzonym postępowaniu,
- 2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) i § 1 rozporządzenia z dnia 20 marca 2020 r. Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 491) przez nieuwzględnienie, przy wyznaczaniu Wojewodzie M. terminu do wydania aktu, istniejącego stanu epidemii związanego z istniejącymi obostrzeniami w sferze publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez wyznaczenie terminu miesięcznego co może skutkować nieuzyskaniem w tym czasie pełnego materiału dowodowego w zakresie akt postępowania administracyjnego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, z przyczyn niezależnych od organu,
- 3) 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 20 marca 2020 r. Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii oraz art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 maja 2020 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) przez ich niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że o bezczynności organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa przesądza wyłącznie długotrwałość prowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie występowały szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie stanowiska, że rażące naruszenie prawa nie miało miejsca, ze względu na zaistniałą konieczność pozyskania akt postępowania, co pozostaje utrudnione ze względu na obostrzenia związane z istniejącym stanem epidemii, a także okoliczność, iż bieg terminów prowadzenia postępowań administracyjnych był do dnia 24 maja 2020 r. zawieszony, jak też wobec zachodzących w strukturze aparatu pomocniczego organu braków kadrowych nawarstwiających się w związku z istniejącym stanem epidemii oraz spiętrzeniem prowadzonych spraw, które to okoliczności winny zostać uwzględnione przy ocenie sprawy,
- 4) art. 149 § 2 i art.154 § 1 i § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy wymierzeniu organowi grzywny konieczności pozyskania akt postępowania w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując wymierzeniem grzywny w wysokości... zł, tj. przez bezpodstawne przyjęcie, że istniały podstawy do wymierzenia grzywny i w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd I Instancji naruszenia prawa,
- 5) art. 149 § 2 i art. 154 § 1 § 6 p.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 20 marca 2020 r. Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 maja 2020 r. przez zastosowanie przepisu art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. i nieuwzględnienie konieczności pozyskania akt postępowania w sprawie, okresu zawieszenia biegu terminów prowadzonych postępowań administracyjnych wynikających ze stanu epidemii a także i związanego z jej istnieniem wprowadzenia szeregu obostrzeń, co wiąże się z utrudnieniami w funkcjonowaniu M. Urzędu Wojewódzkiego w K. a także istniejącymi utrudnieniami w zakresie obsługi kadrowej i organizacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując bezpodstawnym przyjęciem istnienia podstaw do wymierzenia grzywny i to wysokości... zł, to jest wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa,
- 6) art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie pkt III i IV zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie istnienia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny w wysokości... zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki, stwierdzając, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, kierował się właściwą wykładnią art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. oraz w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491) i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-10 (...) (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał trafnie na przyjętą w orzecznictwie interpretację art. 149 § 1a p.p.s.a, zgodnie z którą rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu cechuje się rażącym naruszeniem prawa, skoro przez okres ponad dwóch lat nie podjęto skutecznych czynności w celu rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego i nie wystosowano do niego żadnego pisma informującego o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie.
O całkowitym ignorowaniu interesu skarżącego świadczy brak reakcji organu na pisma skarżącego z 10 kwietnia 2019 r. i 1 lipca 2019 r., w których domagał się rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Wojewody M. z 29 października 2018 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Wielickiego z 2 lipca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego "B" w zabudowie szeregowej.
Niewątpliwie w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 listopada 2019 r., który – uwzględniając ponaglenie skarżącego – stwierdził bezczynność Wojewody M., mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył termin do załatwienia sprawy do 12 grudnia 2019 r.
Tak organ drugiej instancji, jak też Sąd Wojewódzki, słusznie wskazały, że usprawiedliwieniem bezczynności organu nie mogła być okoliczność przekazania akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w związku ze skargą G. S. na powiązaną z przedmiotową sprawą decyzję Wojewody M.ego z 29 października 2018 r., dotyczącą budynku "C" w zabudowie szeregowej. Pomijając fakt, że przekazanie akt dotyczących odrębnych spraw było błędne w przypadku gdy skarga dotyczyła tylko jednej z trzech decyzji wydanych dla samodzielnych inwestycji, to oczywiście obowiązkiem organu było jak najszybsze wystąpienie do WSA celem wypożyczenia akt bądź wykonanie uwierzytelnionych kopii. Tymczasem organ nie podjął w tym kierunku żadnych działań w ciągu roku, natomiast po wyznaczeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu na załatwienie sprawy (12 grudnia 2019 r.) organ działał w sposób opieszały, co zasadnie dostrzegł Sąd Wojewódzki. W rezultacie mimo skargi na bezczynność z 4 sierpnia 2020 r. do dnia jej rozpoznania przez Sąd Wojewódzki wyrokiem z 10 listopada 2020 r. Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącego.
Sąd Wojewódzki wskazał trafnie na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że bierne oczekiwanie na zwrot akt przekazanych do sądu lub innego organu stanowi bezczynność, zwłaszcza iż dostępne środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie taki problem rozwiązać.
Prawidłowo również uznał Sąd Wojewódzki, że czasowe zawieszenie terminów załatwienia spraw na mocy przepisów szczególnych w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie epidemii w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. – nie miało znaczącego wpływu na przebieg postępowania, w szczególności, że od końca maja organ miał obowiązek działać w reżimie terminów określonych przepisem art. 35 k.p.a. W tym kontekście trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że od 24 maja 2020 r. do daty wniesienia skargi, ale też do daty wyrokowania, organ przez kolejne miesiące pozostawał w bezczynności. Wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze kasacyjnej na końcową ocenę sprawy nie mogły mieć wpływu utrudnienia w funkcjonowaniu urzędu w warunkach pracy zdalnej i częściowej absencji pracowników związanej ze stanem epidemii, gdyż te okoliczności wystąpiły dopiero w 2020 roku, a organ pozostawał w bezczynności od grudnia 2018 r. i przy starannym działaniu już w 2019 r. organ powinien rozpoznać wniosek skarżącego.
Poza tym należy zauważyć, że nawet przy ograniczeniach wynikających ze stanu epidemii, organ powinien tak organizować pracę urzędu, aby nie dochodziło do tak długotrwałych opóźnień jak w niniejszej sprawie, tym bardziej że już postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 listopada 2019 r. wyznaczony został termin na jej załatwienie – do 12 grudnia 2019 r.
W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe), nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16; 4 grudnia 2019 r. II OSK 557/19)
W takim stanie sprawy zasadne było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej bezzasadnie podniesiono, iż dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy, podczas gdy Sąd Wojewódzki tak nie przyjął, lecz uwzględnił wszystkie istotne aspekty sprawy wywodząc trafnie, że rażące opóźnienia w prowadzeniu przedmiotowego postępowania pozbawione były jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Z przyczyn wyżej omówionych nie zasługiwały na uwzględnienie kolejne zarzuty dotyczące art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 1 ww. rozporządzenia z 20 marca 2020 r. (pkt 1, 2 petitum skargi kasacyjnej).
Mając na uwadze ustalony przez Sąd Wojewódzki całokształt okoliczności sprawy, świadczący o rażącym naruszeniu przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady ustanowionej w art. 12 k.p.a., zasadne było wyznaczenie w zaskarżonym wyroku jednomiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Określenie dłuższego terminu oznaczałoby utrzymywanie niezgodnego z prawem stanu bezczynności, podczas gdy środek zastosowany przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien zdyscyplinować organ administracji do jak najszybszego załatwienia sprawy.
Ponadto należy założyć, że Wojewoda, mając na uwadze wiążące go terminy ustawowe oraz termin wyznaczony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie oczekiwał biernie na zwrot akt administracyjnych z sądu, lecz podjął efektywne czynności w celu ich pozyskania, nie czekając na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Dlatego chybione jest podnoszenie w skardze kasacyjnej, wnoszonej po upływie dwóch lat trwającego postępowania administracyjnego, że wyznaczany przez Sąd Wojewódzki termin miesięczny na wydanie aktu administracyjnego jest zbyt krótki.
Z tych samych względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do orzeczonej przez Sąd Wojewódzki grzywny w wysokości... zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, kwalifikowana postać zaniedbań organu w niniejszej sprawie musiała się spotkać z sankcją finansową, co powinno wykluczyć podobne postępowanie organu w przyszłości. Grzywna ma bowiem spełnić funkcję dyscyplinującą i represyjną, a zatem powinna zmobilizować organ do szybszego załatwienia sprawy.
Wbrew stanowisku organu, rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o grzywnie podjęte zostało adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy, a wymierzenie jej w wysokości... zł świadczy o uwzględnieniu konsekwencji stanu epidemii (czasowe zawieszenie biegu terminów, utrudnienia w funkcjonowaniu urzędu), w przeciwnym razie tak długi okres bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa mógłby skutkować orzeczeniem wyższej grzywny, której górna granica w czasie wyrokowania wynosiła niemal 43 tys., stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a.
Trafnie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że bezczynność organu zaistniała w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania, tak więc zaniechania organu mogą wywołać szczególnie dotkliwe konsekwencje zarówno dla skarżącego jak też inwestora.
Ponadto należy pamiętać, że nadmierne wydłużanie postępowania w trybie wznowienia może spowodować upływ okresów przedawnienia, określonych w art. 146 § 1 k.p.a. Tak więc wymierzenie grzywny w wysokości określonej przez Sąd Wojewódzki było uzasadnione, w szczególności, że w sprawie zachodziła obawa, iż bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków w zakresie załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z tych wszystkich względów akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do wszystkich przesłanek warunkujących podjęcie zaskarżonych rozstrzygnięć zawartych w punktach I, III i IV wyroku. Tym samym bezzasadny okazał się także zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a.
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.