Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 625/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Wr 766/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. Spółka Jawna na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej "k.p.a." (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, dalej p.b. (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy B. we W. wykonanych w sposób naruszający przepisy. Organ wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wskutek pisma złożonego przez J. R., dalej skarżący -wspólnika E. Spółka Jawna, która to spółka jest właścicielem działki nr [...], tj. nieruchomości położonej przy ulicy N. we Wrocławiu graniczącej z przedmiotową nieruchomością znajdująca się na ulicy B. we Wrocławiu (działka nr [...], stanowiącą własność Spółdzielni M. dalej "inwestor").

Skarżący zarzucił, że inwestor podczas realizacji inwestycji na swojej nieruchomości nie wykonał otworu bramowego w murze dzielącym przedmiotowe posesje, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego i prowadzi do znacznego pogorszenia warunków bezpieczeństwa oraz warunków ochrony przeciwpożarowej skarżącego. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. II SA/Wr 302/12 uchylił decyzje obu instancji zarzucając organom błędy w ustaleniach kręgu stron postępowania, nieprawidłowe określenia przedmiotu postępowania, nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i zobowiązał organ I instancji do ustalenia stanu faktycznego sprawy w kontekście stanu prawnego nieruchomości obejmującej dawną działkę nr [...] i ustalenia na tej podstawie stron postępowania oraz zbadania jaki był zakres prac związanych z zagospodarowaniem terenu posesji przy ul. B. we W. Organ stwierdził, iż wykonał zalecenia Sądu i po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy B. we W. zrealizowane zostały na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

W tej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o przesłanki określone w art. 50 ust. 1 p.b., a tym samym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1986 roku (sygn. [...]) Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we Wrocławiu zatwierdził plan realizacyjny dla zabudowy mieszkalno-usługowej przy ulicy B. we Wrocławiu. Jak wskazano w ww. decyzji załącznikiem do niej było opracowanie pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne", w którego skład wchodzi plan realizacyjny zagospodarowania terenu, sporządzony na kopii mapy zasadniczej, przedstawiający m.in. budynki istniejące, teren [...] "S.", budynki projektowane, budynki przeznaczone do rozbiórki raz elementy zagospodarowania terenu inwestycji takie jak: drogi, chodniki, zieleń, obiekty małej architektury. Na przedmiotowym załączniku graficznym istnieje także zapis "wyjazd awaryjny" zamieszczony na obszarze [...] "S." przy granicy z nieruchomością przy ulicy B. we W. Niemniej jednak w części opisowej ww. opracowania mowa jest tylko o projektowanej drodze wewnątrzblokowej "dla obsługi zaplecza sklepowego, dojazdów gospodarczych do budynków istniejących i projektowanych oraz jako wyjazd awaryjny dla [...]"S." poprzez bramę w budynku nr [...] przy ulicy B. we Wrocławiu." Brak jest natomiast opisu robót związanych z wykonaniem otworu bramowego w istniejącym murze, wymiarów tego otworu.

Organ I instancji przypomniał, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, właściwy organ w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego: 1) stwierdzał zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

1. 2) rozstrzygał pod względem urbanistycznym i architektonicznym o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i zagospodarowania otoczenia;
2. 3) zatwierdzał pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania i ustalenia, o których mowa w §13 i 14.

W § 13 i 14 wyszczególnione zostały elementy jakie powinien zawierać plan realizacyjny zarówno w części graficznej jak i opisowej. W części graficznej należało oznaczyć m.in. elementy istniejącego zagospodarowania terenu, podlegające adaptacji stałej, czasowej i likwidacji (§ 13 ust. 1 pkt 6). Część opisowa z kolei miała określać m.in. przedmiot i zakres inwestycji oraz kolejność realizacji poszczególnych obiektów (zadań inwestycyjnych), opis istniejącego zagospodarowania terenu z omówieniem przewidzianych w nich zmian, adaptacji i likwidacji (§ 14 pkt 1 i 2). Mając powyższe na uwadze - zdaniem organu - przedmiotową decyzją nie został nałożony na inwestora obowiązek wykonania otworu bramowego w murze graniczącym z terenem należącym do przedsiębiorstwa [...] "S.". Nie świadczy o tym również schematyczne przedstawienie na rysunku rzutu parteru (wariant 1) wchodzącego w skład opracowania pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne" otworu bramowego, bowiem nie zostały określone jego parametry, sam zaś rysunek zgodnie z zapisem w metryce przedstawia rzut parteru budynków przy ulicy B., który został dodatkowo zaopiniowany przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z uwagi na planowaną funkcję usługową (sklep drobiarski, sklep gospodarstwa domowego).

W ocenie organu nie można przyjąć, że rysunek ten odnosi się do elementów zagospodarowania terenu (mimo ich schematycznego przedstawienia) tym bardziej, że dokonując porównania rysunku rzutu parteru i rysunku zagospodarowania terenu widoczne są rozbieżności w ich usytuowaniu - miejsce do gromadzenia odpadów stałych za budynkiem nr 31 przesunięte jest na rysunku rzutu parteru w stronę posesji nr [...], z kolei piaskownica znajdująca się na terenie zielonym za budynkiem [...] przesunięta jest na rysunku rzutu parteru w stronę posesji nr [...]. Wobec powyższego organ uznał, że niemożliwym jest potraktowanie rysunku rzutu parteru jako uszczegółowienia rysunku zagospodarowania terenu. Dodał, że zgodnie z zasadami wiedzy technicznej wszystkie elementy zagospodarowania terenu znajdujące się w obszarze opracowania winny być przedstawione na rysunku zagospodarowania terenu i opisane w części tekstowej, a w uzasadnionych przypadkach poszczególne elementy zagospodarowania terenu np. obiekty małej architektury mogą znajdować się na odrębnych rysunkach, jednakże wtedy rysunek powinien być odpowiednio zatytułowany -co w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu nie zaznaczono bowiem otworu bramowego. Zdaniem organu zapis "wyjazd awaryjny" bez dokładnego określenia położenia otworu bramowego i bez podania jego wymiarów nie może stanowić podstawy do uznania, iż otwór bramowy winien zostać wykonany podczas realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił, że przedmiotowy mur - jak wynika z dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej - znajduje się na dz. Nr[...] obręb P. (przed podziałem dz. nr [...]), a nie na granicy dz. nr [...]. A zatem usytuowany jest na terenie, który nigdy nie należał do inwestora. Organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1987 roku Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we Wrocławiu, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), udzielił zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ulicy B. we Wrocławiu.

Organ podkreślił, że przeprowadzony w dniu 12 lutego 2013r. dowód z oględzin potwierdził, że układ i rozmieszczenie ciągów pieszo-jezdnych i jezdnych zgodny jest z zatwierdzonym planem realizacyjny a zatem i udzielonym pozwoleniem na budowę. Ponadto ustalono, że roboty związane z zagospodarowaniem terenu nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie ich wykonania tj. przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Z przepisu § 33 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że w przejazdach w których jezdnie oddzielone są od chodników słupkami lub ścianami, szerokość jezdni powinna wynosić co najmniej 4,5 m, tymczasem minimalna szerokość jezdni o nawierzchni betonowej pod przedmiotowym przejazdem wynosi 4,72 m. Organ zaznaczył, że w przepisach ww. rozporządzenia nie regulowane zostały kwestie dotyczące dróg wewnątrzblokowych i określone są jedynie warunki dla dojazdów pożarowych, dojazdów do komór śmieciowych w budynkach mieszanych wielorodzinnych oraz dojazdów do szczelnych dołów ustępowych i zbiorników nieczystości na nie skanalizowanych terenach budownictwa (§ 30 ust. 2 i § 31 ust. 4).

W odwołaniu skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy B. we Wrocławiu nastąpiły niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1987 r., w tym z planem realizacyjnym i nakazanie inwestorowi wykonania prac mających na celu zapewnienie wjazdu awaryjnego na teren nieruchomości składającej się z działek nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 20 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych / czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, poprzez ich pominięcie i uznanie przez organ, że wskazanie w planie realizacyjnym wjazdu awaryjnego bez podania jego wymiarów nie stanowi podstawy do uznania, że wjazd powinien zostać wykonany, podczas gdy plan realizacyjny zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności zaznaczono na nim skalę w jakiej został wykonany, co pozwala ustalić wielkość wszystkich obiektów urządzeń na nim usytuowanych.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, iż ustalenia w zakresie zagospodarowania terenu zawarte w planie realizacyjnym (oraz w zatwierdzającej ten plan decyzji z dnia 13 marca 1986 r.) nie nakładają na inwestora (obowiązku zapewnienia drogi wewnątrz blokowej, w tym wjazdu awaryjnego wraz z bramą, a także § 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz art. 81 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich pominięcie; art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, mimo, iż nie zachodziła jego bezprzedmiotowość; art. 8 k.p.a. poprzez rozbieżną ocenę tych samych dokumentów w tym samym postępowaniu; art. 7, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3, art. 9 i 11 k.p.a. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w pełni podzielił oceny decyzji I instancji, jako prawidłowe i oparte na prawidłowo zebranym i przytoczonym materiale faktycznym sprawy. Podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu poprzednich decyzji organ I instancji wykonał zalecenia zawarte w wyroku. W szczególności doprecyzowano przedmiot postępowania, jako prowadzonego w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób naruszający przepisy. Wykonano zalecone czynności w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym. Organ ponownie wskazał, że w istniejącej dokumentacji budowlanej nie ma opisu robót związanych z wykonaniem otworu bramowego. Ustalenie to poparł szczegółową analizą treści tej dokumentacji oraz omówieniem stanu prawnego wynikającego z przepisów § 13, 14 i 18 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Organ powołał ponadto ustalenie, że mur położony jest nie na działce inwestora, lecz na sąsiedniej działce należącej do skarżącego.

Organ wskazał ponadto, że powołany w odwołaniu przepis § 6 określa wymagania map do celów projektowych, nie zaś wymagania dotyczące projektowania inwestycji, a więc nie był istotny dla rozstrzygnięcia, skoro sam zapis "wyjazd awaryjny" nie oznaczał nałożenia na inwestora obowiązku jego wykonania. W konkluzji organ stwierdził, że skoro roboty budowlane wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę i w sposób nienaruszający przepisy, to uzasadnione było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. wobec bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w tej właśnie sprawie.

Skarżący w złożonej skardze wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, dodając zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a to przez niedokonanie przez organy obu instancji analizy, jakie znaczenie w ówczesnym procesie inwestycyjnym miała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, informacja o terenie oraz jakie znaczenie prawne miał dokument stanowiący rzut parteru budynku mieszkalnego przy ul. B., wbrew obowiązkowi nałożonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 302/12.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podał, że w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 302/12 Sąd uchylając poprzednio wydane decyzje umarzające postępowanie zauważył, że zarzuty skargi są bezpodstawne. Były to zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 2 pkt 2 i art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 12-18 rozporządzenia wykonawczego z 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Problematyki tej wyrok nie rozwija, zapewne z uwagi na procesowe podstawy rozstrzygnięcia uwzględnione z urzędu. Tym niemniej, nawet gdyby nie była to wiążąca ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.), to zawodowy pełnomocnik procesowy skarżącego nie powinien powtarzać tych zarzutów skargi w niezmienionym zasadniczo stanie sprawy. Istotą zarzutów skarżącego jest przekonanie, że organom administracji bądź stronie przysługują wobec inwestora roszczenia o zrealizowanie lub dokończenie budowy zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę i właściciel sąsiedniej nieruchomości może domagać się od organu nadzoru budowlanego, aby zobowiązał inwestora do dokończenia budowy, do czego organ ma podstawę prawną w przepisach o postępowaniu naprawczym.

Sąd stwierdził, że jest to przekonanie błędne. Ustawowe zadania i kompetencje organu nadzoru budowlanego oraz cele jego działania nie obejmują przymuszenia inwestora do zrealizowania pozwolenia na budowę w ogóle lub w określony sposób, lecz uzyskanie zgodności robót budowlanych z prawem lub sztuką budowlaną, np. przez usunięcie określonych zagrożeń. Nawet, gdy roboty istotnie odbiegają od pozwolenia na budowę, organ zmierza do uzyskania ich zgodności z prawem, nie zaś z pozwoleniem na budowę. W przypadku przerwania robót lub niedokończenia budowy nie następuje ich wykonanie w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę. Prawo budowlane reguluje skutki prawne tego stanu rzeczy, ale nie w ramach postępowania naprawczego, lecz w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Sąd podkreślił, iż w tej sprawie istotne jest przede wszystkim, że organ w toku postępowania zgromadził materiał procesowy uzasadniający ustalenie, że inwestor w pełni zrealizował zakres robót objęty udzielonym mu pozwoleniem na budowę, nie naruszając przy tym Prawa budowlanego. Ustalenie to pozostawało pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Związane z tym zarzuty skarżącego zostały wnikliwie rozpatrzone przez organ. Zawarte w aktach administracyjnych wzmianki na temat,,wyjazdu awaryjnego" oraz korespondencja w sprawie tego wyjazdu pomiędzy inwestorem a poprzednim właścicielem sąsiedniej nieruchomości, a także treść powołanych przepisów uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego nie podważają ustaleń i ocen organu opartych na dokumentacji budowlanej, że z dokumentacji tej nie wynika objęcie wykonania wyjazdu treścią pozwolenia na budowę. Niewykonanie to w żaden sposób nie mogło wywołać oceny o zrealizowaniu inwestycji z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, z uwagi na prawidłowość ustaleń faktycznych organu, nie są uzasadnione zawarte w skardze zarzuty prawa materialnego. Z przepisów regulujących pożądaną i wystarczającą treść pozwolenia na budowę nie wynika, że konkretnie wydane pozwolenie na budowę treść tę zawierało. Organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż wskazane w zarzucie oceny zostały przez organ poczynione. Nie ma znaczenia, że oceny te nie wypadły po myśli skarżącego. Niezrealizowanie pozwolenia na budowę poprzez zaniechanie podjęcia robót nie narusza tej decyzji w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wobec braku tego naruszenia i zgodności robót z prawem, uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, kwestionując ustalenia organu, nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, skarżący myli kwestie powinności organu w postępowaniu wyjaśniającym oraz ciężar dowodu.

Niezależnie od zakresu tych powinności, ciężar dowodu okoliczności istotnych dla strony spoczywa na tej stronie. Organ powołał się na dowody umożliwiające poczynienie ustaleń. Wykazanie okoliczności odmiennych należy do strony.

W skardze kasacyjnej E. Spółka Jawna z siedzibą we Wrocławiu, reprezentowana przez adw. K. G., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wskazania, jaki stan faktyczny WSA we Wrocławiu uznał za podstawę rozstrzygnięcia, nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;
2. 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji na nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób dowolny przez organy administracji obu instancji, w szczególności dokonano rozbieżnej oceny opisu technicznego do projektu założeń techniczno-ekonomicznych części budowlanej;
3. 3. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wykonały zalecenia wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 302/12, w postaci przeprowadzenia analizy, jakie znaczenie miała w ówczesnym procesie inwestycyjnym decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, informacja o terenie oraz jakie znaczenie prawne miał dokument stanowiący rzut parteru budynku mieszkalnego przy ul. B. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok w ogóle nie rozważył i nie wypowiedział się co do zarzutów stawianych przez skarżącą kwestionowanej decyzji. Strona skarżąca podkreśliła, że Sąd instancji przeznaczył obszerną część uzasadnienia na przedstawienie dotychczasowego przebiegu sprawy, a niespełna dwie strony na właściwe uzasadnienie wyroku. Jeżeli chodzi o stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, Sąd w zasadzie go nie wskazuje, w jednym zdaniu używa określenia " prawidłowość ustaleń faktycznych organu".

W ocenie strony skarżącej uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób wadliwy, nie pozwalający na ustalenie, na czym opierał się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia nie wynika jaki stan faktyczny został ustalony przez Sąd, jakie przepisy prawne zostały przez Sąd zastosowane oraz jaki sposób wykładni tych przepisów został przez Sąd zastosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia prze Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej i badanie to przeprowadził w aspekcie przepisów, które miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332).

Przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji. Przedstawienie natomiast "wadliwej", zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, oceny istoty sprawy nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. A mianowicie, Sąd jednoznacznie stwierdził, że ustawowe zadania i kompetencje organu nadzoru budowlanego nie obejmują przymuszenia inwestora do zrealizowania pozwolenia na budowę w ogóle lub w określony sposób, lecz uzyskanie zgodności robót budowlanych z prawem lub sztuką budowlaną i nawet, gdy roboty budowlane istotnie odbiegają od pozwolenia na budowę, organ jest władny podjąć działania zmierzające do doprowadzenia tych robót do zgodności z prawem, nie zaś z pozwoleniem na budowę.

Sąd pierwszej instancji wyraźnie też zaznaczył, że organ w toku postępowania zgromadził materiał procesowy uzasadniający ustalenie, że inwestor w pełni zrealizował zakres robót objęty udzielonym mu pozwoleniem na budowę, nie naruszając przy tym Prawa budowlanego, a ustalenie to mieściło się w granicach zakresowych przez art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów). Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić.

Podkreślić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek w niektórych kwestiach lakoniczne, opiera się na stanie faktycznych ustalonym przez organy administracji publicznej, zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego zgromadziły należycie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, to brak powtórzenia przez Sąd ustaleń faktycznych w rozważaniach merytorycznych nie można uznać za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zawarte w aktach administracyjnych wzmianki na temat,,wyjazdu awaryjnego" oraz korespondencja w sprawie tego wyjazdu pomiędzy inwestorem a poprzednim właścicielem sąsiedniej nieruchomości, a także treść powołanych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie podważają ustaleń i ocen organu opartych na dokumentacji budowlanej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, iż z powyższej dokumentacji nie wynika objęcie wykonania wyjazdu pozwoleniem na budowę. Prawidłowość takiego stanowiska organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, w tym w aktach administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1987 r. udzielającej M. we Wrocławiu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ulicy B. we Wrocławiu zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 1986r. nr [...] jak i w aktach administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1986r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny (dotyczy budynku przy ulicy B. we Wrocławiu i budynku przy ulicy B. we Wrocławiu) oraz akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na dobudowę jednej kondygnacji w budynku przy ulicy B. we Wrocławiu. "Założenia techniczno – ekonomiczne.

Część budowlana" oraz "Zestawienie kosztów zadania budynków mieszkalnych przy ul. B. we Wrocławiu" również świadczą o trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji. W szczególności w "Zestawieniu kosztów zadania budynków mieszkalnych przy ul B. we Wrocławiu" tak w opisie zadania inwestycyjnego jak i w zestawieniu kosztów zadania inwestycyjnego, obejmującego wyszczególnienie obiektów, robót i nakładów, w tym zestawienie kosztów dróg, nie przewidziano realizacji spornego wyjazdu awaryjnego. Rację ma Sąd pierwszej instancji i organy nadzoru budowlanego, iż akta administracyjne nie dostarczają podstaw do przyjęcia, że sporny wyjazd awaryjny objęty był pozwoleniem na budowę; brak też danych pozwalających określić parametry tego wyjazdu.

Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy i ustalenie stanu faktycznego przez organ administracji publicznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie nie można skutecznie zarzucić wadliwości i twierdzić, że Sąd winien uwzględnić skargę. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że postępowanie dowodowe zostało wyczerpująco przeprowadzone i sprawa została dostatecznie wyjaśniona.

Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji ustalił w sposób należyty stan faktyczny sprawy. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie odzwierciedla stan faktyczny sprawy. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o całość akt administracyjnych.

Z powyższych względów rację ma też Sąd pierwszej instancji, że organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i w zw. z art. 7, art. 8,art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznając, że organy nadzoru budowlanego dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy prawidłowo zastosował przepis art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.