Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1444/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacja ClientEarth Poland z/s w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3. zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Fundacja ClientEarth Poland z/s w Warszawie kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W dniu 20 czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa Dolnośląskiego wpłynęło zgłoszenie Fundacji ClientEarth Poland z/s w Warszawie, z dnia 15 czerwca 2011 r. dotyczące zainteresowania udziałem w postępowaniu administracyjnym na prawach strony na podstawie art. 31 § 4 k.p.a. w sprawie dotyczącej udzielenia PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA. Oddział Elektrownia Turów zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2011r. Nr 122 poz.695). Pismo to Marszałek Województwa Dolnośląskiego pozostawił bez odpowiedzi, albowiem postępowanie w ww. sprawie nie zostało jeszcze wszczęte.
Następnie, w dniu 27 czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa Dolnośląskiego wpłynął wniosek z dnia 21 czerwca 2011 r. Fundacji ClientEarth Poland z/s w Warszawie, o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla PGE S.A. Elektrownia Turów.
Po rozpatrzeniu wniosku Marszałek Województwa Dolnośląskiego wydał w dniu [...] lipca 2011 r. postanowienie (znak: [...]) o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA. Oddział Elektrownia Turów w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu emisjami. W uzasadnieniu postanowienia Marszałek Województwa Dolnośląskiego stwierdził, że wniosek Fundacji wpłynął do organu I instancji po zakończeniu postępowania, którego dotyczył, zatem został rozstrzygnięty odmownie.
W zażaleniu z dnia 18 lipca 2011 r. wniesionym do Ministra Środowiska Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na wydanie go z naruszeniem przepisów prawa oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Fundacja zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 31 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione niedopuszczenie organizacji społecznej do postępowania administracyjnego na prawach strony.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Fundację ClientEarth Poland z/s w Warszawie, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W ocenie Ministra Środowiska powołane w zażaleniu Fundacji zarzuty naruszenia art. 31 § 2 oraz art. 31 § 4 k.p.a. przez organ I instancji są niezasadne. Minister wskazał, że rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony stało się możliwe dopiero w dniu 27 czerwca 2011 r. Oznacza to, że wniosek wpłynął po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, tj. po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.
Ponadto, Minister Środowiska zauważył, że nawet jeśli Fundacja wniosłaby wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed jego zakończeniem, to taki wniosek nie zasługiwał na pozytywne rozpatrzenie. W ocenie Ministra Fundacja nie wykazała we wniosku legitymacji i interesu społecznego w niniejszej sprawie tak, aby stanowiły one podstawę jej udziału w postępowaniu, w związku z czym żądanie Fundacji uznać należało za bezzasadne. Zdaniem Ministra analiza celów - statutowych Fundacji, wskazanych we wniosku jako uzasadniających legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym wskazuje na to, iż Fundacja nie wykazała związku między celami statutowymi, a przedmiotem postępowania.
Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. Fundacja ClientEarth Poland z/s w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotowemu postanowieniu Ministra Środowiska zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego słusznego interesu obywateli;
- - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa;
- - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 31 § 2 oraz § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu i niedopuszczenie do niego Fundacji było zgodne z tymi przepisami;
- - art. 50 ust 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. w związku z postanowieniami dyrektywy 2003/87/WE w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2009/29/WE.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. stwierdził, iż skarga Fundacji ClientEarth Poland z/s w Warszawie, zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż wskazane w skardze. Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z żądaniem takim organizacja wystąpić może na każdym etapie postępowania administracyjnego, a więc także na etapie postępowania międzyinstancyjnego. W niniejszej sprawie wniosek o dopuszczenie skarżącej organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla PGE S.A. Elektrownia Turów skarżąca Fundacja do Marszałka Województwa Dolnośląskiego złożyła w dniu 27 czerwca 2011 r. Decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego udzielająca PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA.
Oddział Elektrownia Turów w Bogatyni zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, wydana została w dniu [...] czerwca 2011 r. Od decyzji tej przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Ministra Środowiska. Decyzja ta zatem w dacie złożenia przez skarżącą Fundację wniosku o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie była ostateczna. Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organów, iż skoro wniosek wpłynął po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych czyli po zakończeniu postępowania przed organem I instancji, brak było podstaw do jego rozpoznania, albowiem decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2011r. była nieostateczna.
W ocenie Sądu I instancji Minister Środowiska z naruszeniem art. 15 k.p.a. z jednej strony stwierdza, że wniosek złożony został po terminie, z drugiej zaś rozpoznaje sprawę merytorycznie stwierdzając, że analiza celów statutowych Fundacji, wskazanych we wniosku jako uzasadniających legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym wskazuje na to, iż Fundacja nie wykazała związku między celami statutowymi, a przedmiotem postępowania. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, iż chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch.
SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). W ocenie Sądu I instancji rozpoznanie merytoryczne wniosku dopiero na etapie rozpoznawania zażalenia pozbawiło stronę prawa do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach. Mając na uwadze powyższe Sąd za przedwczesne uznał ustosunkowanie się do zarzutów skargi, iż cele statutowe Fundacji uzasadniają udział w postępowaniu administracyjnym. Obszerna argumentacja przedstawiona w skardze oraz piśmie procesowym w pierwszej kolejności winna być rozważona przez orzekające w sprawie organy.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Oddział Elektrownia Turów z siedzibą w Bogatyni, reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wskazane przepisy postępowania uprawniały do uwzględnienia skargi, podczas gdy ich właściwe zastosowanie powinno skutkować jej oddaleniem.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w doktrynie jak i w dotychczasowym orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna spełniając wymogi tego przepisu co do wykazania się legitymacją w sprawie może wystąpić z żądaniem dopuszczenia do udziału wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, tak w pierwszej lak i w drugiej instancji. Natomiast w niniejszej wniosek Fundacji ClientEarth o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wpłynął do organu I instancji już po zakończeniu postępowania przed tym organem tj. po dniu [...] czerwca 2011 r., a jedynie wniosek złożony do tej daty mógł zostać rozpatrzony merytorycznie przez ten organ, a w razie pozytywnego rozstrzygnięcia, spowodować, że Fundacja uzyskałaby prawa strony w postępowaniu. Jednakże taki fakt nie nastąpił. Wniosek złożony po wydaniu decyzji przez organ I instancji podlegałby rozpoznaniu, ewentualnie ze skutkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu tylko wówczas, gdyby którykolwiek z podmiotów biorących udział w postępowaniu przed organem I instancji, lub też taki podmiot, który wprawdzie przed tym organem nie brał udziału w postępowaniu w I instancji, ale ze względu na swój interes prawny (art. 28 k.p.a.) miał prawo brać udział w postępowaniu, skorzystał skutecznie z środka zaskarżenia nieostatecznej decyzji.
Inne podmioty, nawet te którym służyłby przymiot strony, ale w terminie do wniesienia odwołania nie skorzystałyby z tego środka, mają prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z akt sprawy natomiast wynika, że od decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 2011 r. nie wniesiono odwołania, a zatem stała się ona ostateczna. Zdaniem skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacji złożenia wniosku o dopuszczenie do postępowania już po jego zakończeniu, a więc po wydaniu decyzji w sprawie, jak to już wskazano powyżej, rodzi wyłącznie taki skutek, że skoro żadne postępowanie nie pozostaje w toku to nie może być mowy o takim rozpoznaniu żądania Fundacji ClientEarth, które załatwiałoby jej wniosek pozytywnie. Absurdalne bowiem jest dopuszczenie do udziału w toku postępowania, które to postępowanie już nie istnieje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja ClientEarth Poland z/s w Warszawie reprezentowana przez adwokata wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że organ pierwszej instancji może stwierdzić podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dopiero wtedy, gdy stwierdzi, że postępowanie w sprawie się nie toczy. Z oczywistych względów nie jest możliwe stwierdzenie, że postępowanie się nie toczy wówczas, gdy decyzja jest nieostateczna, tj. wówczas, gdy otwarty jest termin do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dopiero upływ tego terminu i brak odwołania od decyzji pozwala organowi pierwszej instancji stwierdzić, że postępowanie zostało ostatecznie zakończone, a w konsekwencji istnieją podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2011 r. Jeżeli nawet decyzja ta została doręczona w dniu jej wydania, to termin do wniesienia od niej odwołania, określony w art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu [...] lipca 2011 r. Zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego wydane zostało [...] lipca 2011 r., a więc 3 dni przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji.
Wobec powyższego, Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie mógł w dniu [...] lipca 2011 r. stwierdzić, że postępowanie w sprawie zostało zakończone, i że istnieją podstawy do odmowy dopuszczenia skarżącego do toczącego się postępowania. Nadto wskazano, iż pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rozpoznanie merytoryczne wniosku dopiero na etapie rozpoznawania zażalenia pozbawiło stronę prawa do rozpoznania jego sprawy w dwóch instancjach, wskutek czego zarówno postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego były wadliwe i słusznie zostały uchylone zaskarżonym wyrokiem.
W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. podtrzymała dotychczasowe stanowisko podnosząc, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Fundacji zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż brak jest faktycznej i prawnej możliwości dokonywania zmian w postępowaniu przed organem I instancji po wydaniu przez ten organ decyzji w sprawie. Jest to tym bardziej widoczne w sytuacji braku zainicjowania postępowania przed organem II instancji, jak to miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty powodujące uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Przede wszystkim należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczy zarówno postępowania przed organem I instancji jak i II instancji, jednakże pod warunkiem, iż postępowanie administracyjne jest w toku, czego zdaje się nie zauważać Sąd I instancji w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie bowiem postępowanie międzyinstancyjne nie zostało wszczęte gdyż żadna ze stron nie wniosła środka zaskarżenia, a wniosek Fundacji został wniesiony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co jest bezsporne. To, że w momencie złożenia wniosku decyzja nie była ostateczna jest bez znaczenia, gdyż po jej wydaniu organ I instancji nie miał możliwości procedowania. W przypadku złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji.
W takim tylko bowiem wypadku, organ będzie miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie II instancyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku.
Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, Lex nr 165912, oraz wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 525/11, LEX nr 1216745).
Oczywiście ze względów czysto proceduralnych, organ I instancji powinien poczekać z rozpoznaniem wniosku do momentu upływu terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie, jednakże pomimo wcześniejszego rozpoznania wniosku odwołanie w niniejszej sprawie od żadnej ze stron nie wpłynęło.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zbędne rozstrzyganie kwestii, czy Fundacja ClientEarth powinna brać udział w przedmiotowym postępowaniu, czy też nie, gdyż byłoby to konieczne jedynie w przypadku złożenia wniosku w toku postępowania. W tym kontekście całkowicie zbędne było stanowisko organu odwoławczego rozważającego kwestie celów statutowych Fundacji a przedmiotem postępowania, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.