Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013r. znak: [...], udzielającej M. Ś. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego wraz z instalacjami wewnętrznymi elektrycznymi i sanitarnymi, położonego na działce nr [...], przy ul. M. [...] w miejscowości P., gmina R. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w pierwszej kolejności zbadały czy wnioskodawca w niniejszym postępowaniu legitymuje się przymiotem strony. Wskazały, że co do zasady stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie. W rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak wyjątek określony w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na nieposiadanie przez E. F. przymiotu strony odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...].
W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu. Sąd wskazał, że art. 61a § 1 k.p.a. uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, w której żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną, co ma miejsce w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego.
Podniesiono, że krąg stron zawężony jest tylko do inwestora, gdyż pozwolenie na użytkowanie dotyczyło inwestycji, która powstała zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Wskazane okoliczności przesądzają o braku możliwości skutecznego żądania przez E. F. stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Ponadto Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom zawartym a art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. F. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...], znak [...], z dnia [...] maja 2013 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku położonego na działce nr [...], przy ul. M. [...] w P., gmina R., w sytuacji, w której w sprawie doszło do zaistnienia istotnego odstępstwa przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd I instancji nie uznał za istotne naruszenia przepisów prawa budowalnego przedstawione przez skarżącego, na okoliczność zaistnienia w sprawie istotnych odstępstw od realizacji projektu budowlanego, przy jednoczesnym ustaleniu za organami administracji publicznej obu instancji, że takiego odstępstwa w sprawie nie było.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo podniesiono, że nie można wyłączyć stosowania art. 28 k.p.a. przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, w której rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, że określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie mieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, co powoduje, że przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podniesionych zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Rozpoznając pierwszy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za chybiony. W myśl art. 61a § 1 k.p.a. organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek o wszczęcia postępowania złożony został przez osobę niebędącą stroną. Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżący kasacyjnie może występować w postępowaniu o stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego wraz z instalacjami wewnętrznymi elektrycznymi i sanitarnymi w charakterze strony.
Stosownie do treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Treść wskazanego przepisu jednoznacznie przesądza o ograniczeniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku wyłącznie do inwestora. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Ujmując to inaczej, wymieniony art. 28 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych sytuacjach, w których przepis szczególny nie stanowi inaczej. Co do zasady, krąg stron w postępowaniu zwyczajnym jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniach nadzwyczajnych. Skoro ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyłączył inne podmioty, poza inwestorem z kręgu stron postępowania, to nie ma uzasadnionych przesłanek by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż określono to w art. 59 ust. 7 prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 18. 08 2017r., sygn. akt II OSK 1540/16 dostępny – cbois.nsa.gov.pl).
Oczywiście należy zastrzec, że ograniczenie kręgu stron na podstawie powołanego wyżej przepisu prawa budowlanego, uprawnione będzie wówczas, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizował projekt zgodnie z uzyskanym pozwoleniem. W rozpoznawanej sprawie, ze szczegółowego protokołu kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego wynika, że inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Protokół ten ma walor dokumentu urzędowego, sporządzonego przez wyspecjalizowany organ. Protokół ten znajduje potwierdzenie w załączonych do akt dokumentach w postaci projektu budowlanego i inwentaryzacji powykonawczej.
Tym samym, kwestie podnoszone przez skarżącego co do ilości kondygnacji budynku, odległości ścian z otworami okiennymi od granicy jego nieruchomości, odległości miejsc parkingowych od granicy nieruchomości, przekroczenia powierzchni zabudowy czy też zachowania powierzchni czynnej biologicznie, odnoszą się przede wszystkim do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami regulującymi warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. W zakresie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę władny jest w trybach nadzwyczajnych orzekać właściwy organ architektoniczno-budowlany. W postępowaniach tych skarżący będzie niewątpliwie posiadał przymiot strony, jako że nieruchomość jego, graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której realizowana była inwestycja. Przedstawiany przez skarżącego stan faktyczny co do utwardzenia powierzchni działki czy też usytuowania miejsc parkingowych dotyczy 2016r., tymczasem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydana była w 2013r.
Nie można przeto wykluczyć sytuacji, że pewne zmiany w zagospodarowaniu nieruchomości nastąpiły po wydaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. W sprawie nie ma żadnych przekonywujących dowodów, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Rację mają zatem zarówno organy jak i Sąd I instancji uznając, że skarżący kasacyjnie nie może w niniejszym postępowaniu występować w charakterze strony. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny.
Także drugi zarzut, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 art.. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uznać należy za niezasadny. Skoro, jak wyżej powiedziano, skarżący kasacyjnie nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, to przeprowadzanie postępowania dowodowego w zakresie przez niego wnioskowanym, było niecelowe. Należy podkreślić raz jeszcze, że okoliczności podnoszone przez skarżącego dotyczą przede wszystkim zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w wymienionym przepisie. Z jego treści wynika jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżony wyrok i na podstawie jakich przepisów go oparł. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia prawa budowlanego. Jak wyżej powiedziano, podnoszone przez skarżącego naruszenia przepisów prawa budowlanego nie są związane z niewłaściwą realizacją zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Brak odniesienia się do tych zarzutów skargi, nie miał zatem żadnego wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.