Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1806/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
Prezydent Miasta Ciechanowa zwrócił się do GDDKiA o uzgodnienie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego (usługi hotelowe, gastronomia, biura) na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ciechanowie; w zakresie komunikacji, w pkt 8 projektu decyzji wskazano na wykorzystanie istniejącego zjazdu z ul. [...] oraz projektowane zjazdy z ulic [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. GDDKiA nie uzgodnił projektu przedmiotowej decyzji; postanowienie to na skutek wniosku M. M. i G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymane zostało w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że:
- 1. zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p.), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającą w szczególności na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego oznacza zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki przez zjazd). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., kompetencję w tym zakresie ma zarządca drogi publicznej, w niniejszym przypadku zarządca drogi krajowej nr 60;
- 2. organ uzgadniający dokonał oceny projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji (pkt 8 projektu);
- 3. w świetle § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, dalej: rozporządzenie), do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, na której będzie prowadzona działalność gospodarcza, wymagany jest zjazd publiczny, którego teren inwestycji nie posiada (posiada jedynie zjazd indywidualny z drogi krajowej nr 60 zlokalizowany w km 153+281 strona prawa – do działki ew. nr [...]);
- 4. usytuowanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 60 w km 153+281 jest niemożliwe, ponieważ nie zapewniłoby bezpieczeństwa w ruchu drogowym (§ 77 rozporządzenia). Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonym w § 113 ust. 7 rozporządzenia, a także być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu przekracza 400 pojazdów na godzinę (§ 78 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Natężenie to w niniejszej sprawie wynosi aż 1346 pojazdów na godzinę;
- 5. uprzednie uzgodnienie zjazdów z obecnego terenu inwestycji (z 1997 r.) zostało dokonane w innym stanie prawnym (nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie) i nie może mieć znaczenia w sprawie;
- 6. szerokość nawierzchni twardej zjazdu wykonanego w latach 2010-2011 wynosi 3,5 m, a nie jak podała strona 7,4 m;
- 7. do terenu inwestycji można zapewnić dojazd z istniejącego już zjazdu publicznego w km 153+148 strona prawa, z którego obecnie dokonywany jest ruch pojazdów z drogi krajowej nr 60 do należących do M. M. i G. M. działek nr [...] i nr [...], na których prowadzą oni działalność gospodarczą, a które przylegają do terenu planowanej inwestycji.
W skardze M. M. i G. M. podnieśli błędne uznanie inwestycji za inwestycję celu publicznego, błędne przyjęcie, że przedmiotem uzgodnienia jest zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego oraz naruszenie słusznego interesu strony przez uniemożliwienie wykorzystania istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 60 na działkę nr [...].
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w jej art. 53 ust.
4. W stosunku do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy). Materialnoprawną podstawą działania GDDKiA jest art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przez zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego należy rozumieć zmianę stanu faktycznego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego. Niewątpliwie teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr 60, a jej realizacja zmieniłaby zagospodarowanie tego terenu. Jeśli na działce ma być prowadzona działalność gospodarcza, to w świetle § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zjazd obsługujący tę nieruchomość musi być zjazdem publicznym. Przewidziany w projekcie decyzji do obsługi komunikacyjnej planowanego budynku zjazd z drogi krajowej nr 60 do działki nr [...] (zlokalizowany w km 153+281 strona prawa) nie spełnia warunków do uznania go za zjazd publiczny, nie ma bowiem wymaganej przez § 78 § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia szerokości (3,5 m wobec wymaganych co najmniej 5 m). Ponadto, w miejscu istniejącego zjazdu indywidualnego nie można usytuować zjazdu publicznego, gdyż nie zapewniłoby to bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych (§ 77 rozporządzenia). Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 (§ 78 ust. 1 rozporządzenia), z wyłączeniem miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stosownie zaś do § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, zjazd publiczny z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 pojazdów na godzinę. Skoro natężenie ruchu w niniejszej sprawie wynosi aż 1346 pojazdów na godzinę, to mimo że nie ma obowiązku wyposażenia drogi w dodatkowe pasy ruchu, byłoby to jednak – w przypadku możliwości jego realizacji – rozwiązanie racjonalne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie WSA, GDDKiA zasadnie wskazał, że uprzednie uzgodnienie zjazdów z obecnego terenu inwestycji zostało dokonane w innym stanie prawnym, gdyż nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie, stąd nie może mieć ono znaczenia w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutowi skargi, organ nie uznał też przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego.
W skardze kasacyjnej M. M., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.):
- a) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja jest inwestycją celu publicznego i z tego względu podlega przewidzianym w tym przepisie uzgodnieniom,
- - art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 i w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. przez błędne uznanie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania działki skarżącego przyległej do drogi publicznej, wymagająca uzyskania zgody na budowę zjazdu,
- - art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w zw. z § 195 rozporządzenia, przez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie § 55 ust. 1 tego rozporządzenia,
- b) naruszenie prawa procesowego, poprzez naruszenie przepisów postępowania, a mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania skargi w granicach sprawy w zakresie obejmującym stwierdzenie aktualnego statusu prawnego istniejącego zjazdu z działki skarżącego.
Na tych podstawach pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione zarzuty podkreślono, że o charakterze inwestycji przesądza wniosek inwestora, a nie stanowisko organu. Planowana inwestycja ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej o charakterze handlowo – usługowym, nie zawiera w sobie ani celu publicznego z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też nie służy zaspokajaniu potrzeb i interesów społeczności lokalnej. Chybiony jest zatem pogląd Sądu zarówno co do podstawy prawnej działania organu, jak i wynikającego z tego zakresu uzgodnień przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżący, po uzgodnieniu z zarządcą drogi, wybudował już zjazd w związku z decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...]. Ponieważ obowiązywały poczynione wtedy w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. ustalenia, nie istniała potrzeba czynienia kolejnych uzgodnień w rozumieniu art. 35 ust. 3 u.d.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy działki. Ponadto, zgodnie z § 195 rozporządzenia, jego postanowienia nie miały zastosowania do dróg, wobec których przed dniem jego wejścia w życie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a co miało miejsce w sprawie. WSA dokonał oceny prawnego charakteru istniejącego zjazdu nie dysponując pełnymi informacjami zarządcy drogi o jego uwarunkowaniach technicznych i prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na art. 134 § 1 P.p.s.a. upatrując naruszenie tego przepisu w tym, że WSA zaniechał rozpoznania skargi w granicach sprawy w zakresie obejmującym stwierdzenie aktualnego statusu prawnego istniejącego zjazdu z działki skarżącego.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast granice sprawy wyznacza przede wszystkim, jak ma to miejsce w tym przypadku, wniosek inicjujący podstępowanie oraz treść zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić.
W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem WSA nie wykroczył poza granice sprawy (uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy), jak również nie zignorował uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, których zresztą skarga kasacyjna w uzasadnieniu nie wskazuje, bo uchybień takich nie było. Natomiast podzielając ustalenia organu uzgadniającego wskazał, że zjazd z drogi krajowej zlokalizowany w km 153+281, strona prawa, do działki nr [...] ma szerokość 3,5 m i nie jest zjazdem publicznym. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
Brak skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznacza, że przyjęty przez WSA stan faktyczny jest prawidłowy i stanowi podstawę do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja jest inwestycją celu publicznego i z tego względu podlega przewidzianym w tym przepisie uzgodnieniom.
Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego (usługi hotelowe, gastronomia, biura) na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ciechanowie, nie jest inwestycją celu publicznego. Jest to inwestycja "prywatna", dla której przepisy u.p.z.p., przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidują wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Nie zmienia to jednak trafności procedowania organu w zakresie obowiązku uzgodnienia projektu takiej decyzji. Wynika to z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. "Odpowiednie stosowanie" unormowania dotyczącego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy należy rozumieć jako odesłanie wprost do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.
Oznacza to, że w zakresie komunikacji, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Prowadzi to do wniosku, że zarzut powyższy jest nieusprawiedliwiony.
W identyczny sposób ocenić należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 i w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. przez błędne uznanie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania działki skarżącego przyległej do drogi publicznej, wymagająca uzyskania zgody na budowę zjazdu. Naruszenie tych przepisów, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wynika z faktu istnienia uzgodnień z 1997 roku, poczynionych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r.
Poza sporem pozostaje, że istniejący zjazd urządzony został w związku z uzgodnieniami dokonanymi w 1997 roku, dla inwestycji realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, która uprawniała wnioskodawcę do budowy pawilonu handlowego z częścią mieszkalną na działkach nr [...],[...],[...] oraz [...] (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ciechanowie nr [...]). Nie jest kwestionowane, że inwestycja ta, w tym przedmiotowy zjazd o szerokości 3,5 m, zostały zrealizowane. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczy nowej inwestycji, która ma być lokalizowana nie tylko na działce nr [...] ale jeszcze działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Jest to więc nowa, odrębna od zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 roku inwestycja, dla której przepisy regulujące proces inwestycyjny, w tym u.p.z.p., wymagają uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Ponieważ postępowanie dotyczy nowej inwestycji, dla której pozwolenie na budowę, ze względu na toczące się aktualnie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, nie mogło być jeszcze wydane, niezasadny jest zarzut wskazujący na naruszenie § 195 rozporządzenia, przez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie § 55 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem § 195, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. W rozpoznawanej sprawie sytuacja objęta dyspozycją tego przepisu nie zachodzi, gdyż dla planowanej inwestycji, przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. przed dniem 29 maja 1999 r. (§ 196), nie złożono wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie mówiąc już wydaniu takiej decyzji. W tej sytuacji przepisy rozporządzenia mają zastosowanie w tym przypadku, przy czym w odniesieniu do § 55 ust. 1 rozporządzenia zauważyć należy, że przepis ten, jeśli chodzi o ustęp 1, dzieli się jeszcze na punkty.
Skarga kasacyjna nie wskazuje, który konkretnie punkt miał zostać naruszony. Brak ten uniemożliwia ocenę tak postawionego zarzutu, bowiem przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Prowadzi to do wniosku, że zarzut obejmujący naruszenie § 55 ust. 1 rozporządzenia nie może podlegać ocenie.
Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.