Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 699/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z 16 kwietnia 2018 r., znak: NZ.906.3.2018, w przedmiocie nakazu prawidłowego znakowania datą minimalnej trwałości produktu.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr 42/2018 z 18 stycznia 2018 r. wydaną po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, a w szczególności protokołu kontroli sanitarnej z 10 sierpnia 2017 r. przeprowadzonej w zakładzie produkcyjnym skarżącej, nakazał:
- 1) w punkcie 1 - prawidłowe znakowanie datą minimalnej trwałości produktu pn. "[...] musli lekkie z żurawiną, ananasem i aloesem" z uwzględnieniem terminów przydatności do spożycia surowców wchodzących w skład przedmiotowego produktu, które nie są poddawane obróbce termicznej na etapie produkcji ww. produktu, a jedynie mieszane z innymi składnikami;
- 2) w punkcie 2 - doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego: a) powierzchni ściany tzw. regipsowej w magazynie liofilizatów, b) zniszczonej wskutek zawilgocenia powierzchni ściany w magazynie wyrobów gotowych, c) zniszczonej powierzchni ściany za regałami, w magazynie przeznaczonym do przetrzymywania kontrpróbek, w którym także w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych przetrzymywane były środki spożywcze w postaci: wyrób czekoladowy – "Kropelki czekoladowe", "Perełki cukiernicze" oraz wyroby cukiernicze w postaci posypek dekoracyjnych do ciast - poprzez ich odmalowanie, bądź zastosowanie innych materiałów, pozwalających przywrócić dobry stan i kondycję techniczną powierzchni ścian; d) zniszczonej powierzchni podłogi w magazynie laminatów poprzez zastosowanie materiałów pozwalających przywrócić dobry stan i kondycję techniczną powierzchni podłogi oraz e) zniszczonej powierzchni bramy przesuwnej, zamontowanej pomiędzy halą tzw. "kartoniarki" a magazynem wyrobu gotowego poprzez zastosowanie materiałów pozwalających przywrócić dobry stan i kondycję techniczną powierzchni bramy.
Termin wykonania ww. prac określonych w pkt 1 wyznaczono do dnia 31 marca 2018 r., a w pkt 2 a, b, c, d oraz e - do dnia 31 maja 2018 r.
Organ I instancji wydał ww. decyzję na podstawie art. 52, art. 59 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 149 ze zm.; dalej: "ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia"); art. 1, art. 4, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."); punktu 1 i punktu 2 lit. a, b i c rozdziału I załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE, L 139 30/04/2004 P.0001-0054); art. 2 ust. 2 lit. r) oraz art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1169/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, [a także] zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady Nr 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy Nr 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE, L 331 z 18 listopada 2014 r., str. 40-40), jak również art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. UE, L 16 z 30 kwietnia 2004 r., str. 1-141).
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jako organ I instancji wskazał, że oceniany produkt posiadał datę minimalnej trwałości: 05.2018 r., a więc datę dłuższą od dat minimalnej trwałości składników nie poddawanych obróbce termicznej, a wchodzących w skład produktu, zatem wraz z upływem daty minimalnej trwałości produkt będzie zawierał następujące składniki po upływie ich daty minimalnej trwałości: płatki żytnie całoziarnowe - 23.11.2017 r., żurawina suszona bez cukru - 19.01.2018 r., płatki ryżowe - 04.04.2018 r., aloes kandyzowany plastry - 03.02.2018 r., płatki owsiane błyskawiczne - 18.02.2018 r. Organ stwierdził, że taki sposób znakowania produktu datą minimalnej trwałości wprowadza konsumenta w błąd i narusza przepisy prawa zawarte w ww. przepisach prawa unijnego.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej co do pkt 1 ww. decyzji organu I instancji, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 16 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt l.
Organ II instancji wydał ww. decyzję na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt w zw. z art. 2 ust. 2 lit. r), art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany [a także] rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22 listopada 2011 r. z późn. zm.) oraz art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nakazując w punkcie l decyzji prawidłowe znakowanie datą minimalnej trwałości produktu z uwzględnieniem terminów przydatności do spożycia poszczególnych surowców wchodzących w skład przedmiotowego produktu, które nie są poddawane obróbce termicznej na etapie produkcji ww. produktu, a jedynie mieszane z innymi składnikami, miał na celu zobowiązanie producenta do produkowania kolejnych partii produktów z użyciem składników nie poddawanych obróbce termicznej, których data minimalnej trwałości nie jest krótsza, niż data gotowego produktu. Jak podkreślił organ II instancji, wydana decyzja, dotycząca znakowania przedmiotowego produktu powinna wskazywać producentowi żywności prawidłowy sposób znakowania danego asortymentu żywności, który pozwoli zapewnić bezpieczeństwo produktu pod względem zdrowotnym oraz oznakowanie w sposób, który nie będzie wprowadzał konsumentów w błąd, bez względu na numer partii produkcyjnej, jakim produkt będzie opatrzony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że nie sposób zgodzić się z interpretacją strony zawartą w odwołaniu, bowiem produkty będące ww. składnikami środka spożywczego zostały zakupione, a tym samym były przedmiotem obrotu. Zostały one wyprodukowane i wprowadzone do obrotu przez poszczególnych producentów, którzy określili dla tych produktów daty minimalnej trwałości. Tym samym produkty podlegają regulacji wyrażonej w art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Każdy z surowców, dostarczony do zakładu produkcyjnego strony skarżącej, opatrzony jest datą minimalnej trwałości określoną przez producenta. Jeżeli produkt finalny powstaje w wyniku zmieszania poszczególnych surowców, bez poddania części z nich jakimkolwiek procesom technologicznym, które zmieniałyby ich właściwości i wydłużały termin trwałości, należy przyjąć, że data minimalnej trwałości produktu finalnego powinna być taka, jak data minimalnej trwałości surowców wchodzących w skład produktu finalnego. Oznaczenie produktu finalnego datą późniejszą niż data minimalnej trwałości surowca, którą określił jego producent, jest oznakowaniem niewłaściwym.
Organ odwoławczy stwierdził zatem, że producent produktu pn.: "[...] musli lekkie z żurawiną, ananasem i aloesem" - 50g, oznakowanego datą minimalnej trwałości: 05.2018 i numerem partii produkcyjnej: 052018A586, wprowadził konsumenta w błąd, gdyż produkt ten do końca maja 2018 r., czyli daty minimalnej trwałości, jaką jest oznakowany będzie zawierał składniki, które nie powinny znajdować się w obrocie, czym naruszył art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 16 kwietnia 2018 r. złożyła skarżąca spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie:
- 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie w zaskarżonej części stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania w części;
- 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji, które powinno zmierzać do wyjaśnienia kwestii, czy środek spożywczy objęty decyzją zachowuje swoje właściwości, pomimo upływu daty wskazanej na opakowaniu dla poszczególnych składników;
- 3. art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczący wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania;
- 4. art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że znajduje on zastosowanie jedynie do daty minimalnej trwałości znajdującej się na opakowaniu finalnego środka spożywczego, a także przyjęcie, że wyjątkiem od ww. normy jest możliwość zmiany daty przydatności całego (końcowego) produktu.
Po rozpatrzeniu zarzutów sformułowanych przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 września 2018 r w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 699/18 oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że produkt pozostający w obrocie, który powstał ze zmieszania produktów, których termin minimalnej trwałości upłynął, opatrzony informacją o terminie minimalnej trwałości dłuższym niż termin minimalnej trwałości poszczególnych składników wchodzących w skład takiego produktu, jest towarem oznakowanym w sposób wadliwy. Taki sposób znakowania wprowadza konsumenta w błąd, przez co narusza przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 lit. a) ww. rozporządzenia, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, a w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.
Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że ze względu na bezpieczeństwo żywności nie ma znaczenia, czy surowce znajdują się w sprzedaży dla producentów, czy dla konsumentów, bowiem zostały one wprowadzone do obrotu zgodnie z art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego i powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1 lutego 2002 r., str. 1; Dz. U. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.). Surowce składające się na produkt finalny zostały wyprodukowane, wprowadzone do obrotu przez poszczególnych producentów z określeniem daty minimalnej trwałości, następnie zakupione przez skarżącą i dostarczone do jej zakładu, co wbrew twierdzeniu spółki potwierdza, że składniki te były przedmiotem obrotu.
Podkreślić należy w tym miejscu, że dla skarżącej spółki jako producenta spornego produktu finalnego, oznaczenie poszczególnych jego składników datami minimalnej trwałości jest wiążące, jeżeli chodzi o użycie ich do produkcji oraz jeżeli chodzi o informację dla konsumenta dotyczącą oznaczenia tego produktu. Dlatego też, oznaczenie produktu finalnego datą późniejszą niż data widniejąca na opakowaniach surowców użytych do jego powstania jest oznakowaniem niewłaściwym.
W ocenie Sądu I instancji nie można również zgodzić się ze skarżącą spółką w kwestii naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego, gdyż dotyczyło ono ogólnie produktu pn. "[...] musli lekkie z żurawiną, ananasem i aloesem". Wskazywana przez spółkę bezprzedmiotowość nie miała miejsca, bowiem na żadnym etapie prowadzonego postępowania skarżąca spółka nie oświadczyła, że zaprzestała produkcji ww. omawianego produktu. Wyjaśnić przy tym należy, że podnoszona przez spółkę okoliczność, że środek spożywczy o nr partii 052018A586 i dacie minimalnej trwałości 05.2018 r. nie znajduje się już na stanie magazynowym i nie jest wprowadzany przez spółkę, nie ma znaczenia. Prowadzone bowiem postępowanie dotyczyło całościowo przedmiotowego produktu, bez rozdzielenia na konkretne partie i daty minimalnej trwałości.
Nie godząc się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 września 2018 r., skarżąca złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Dodatkowo, skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi z 25 września 2018 r. skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, tj.:
- a) art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie w zaskarżonej części stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania w części;
- b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji, które powinno zmierzać do wyjaśnienia kwestii, czy środek spożywczy objęty decyzją zachowuje swoje właściwości, pomimo upływu daty wskazanej na opakowaniu dla poszczególnych składników, a tym bardziej, czy ustalenia te miały wpływ na bezpieczeństwo i właściwą jakość zdrowotną produkowanej lub wprowadzonej do obrotu żywności, a przez to godziły w bezpieczeństwo konsumentów, a przez to niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności;
- 2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:
- a) przyjęciu, że znajduje on zastosowanie do daty minimalnej trwałości składników służących do produkcji środków spożywczych (produktu finalnego), tj. do składników, które nie są posiadane w celu sprzedaży, a tym samym nie są wprowadzane do obrotu, czyli nieprzyjęcie, że znajduje on zastosowanie jedynie do daty minimalnej trwałości finalnego środka spożywczego (gotowego produktu) wprowadzanego na rynek w celu sprzedaży, a także
- b) przyjęciu, że wyjątkiem od powyższej normy jest możliwość zmiany daty przydatności całego (końcowego) produktu, niezależnie od daty / terminów przydatności poszczególnych składników wchodzących w skład produktu końcowego, jedynie wówczas, gdy produkt (składniki) zostaną poddane obróbce, natomiast niedopuszczenie jako wyjątku zmiany daty produktu końcowego po przeprowadzeniu badań potwierdzających przydatność składników i wyprodukowania produktu końcowego oraz jego oznakowania zgodnie z tymi badaniami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2021 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego, z których żaden nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stała się decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z 16 kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 18 stycznia 2018 r. w sprawie prawidłowego oznakowania datą minimalnej trwałości produktu pn.: "[...] musli lekkie z żurawiną, ananasem i aloesem" z uwzględnieniem terminu przydatności do spożycia surowców wchodzących w skład produktu.
Przedmiotowy produkt powstaje w wyniku zmieszania w mieszalnikach, w odpowiednich proporcjach, bez stosowania jakichkolwiek procesów technologicznych następujących składników: płatki żytnie całoziarnowe, żurawina suszona bez cukru, płatki ryżowe, aloes kandyzowany plastry, płatki owsiane błyskawiczne. Produkt ten, oznaczony numerem partii 052018A586, został opatrzony datą minimalnej trwałości 05.2018 r. Tymczasem poszczególne surowce wchodzące w skład mieszanki miały krótsze daty minimalnej trwałości lub daty przydatności niż data minimalnej trwałości oznaczona na produkcie finalnym. I tak, płatki żytnie całoziarnowe - 23.11.2017 r., żurawina suszona bez cukru - 19.01.2018 r., płatki ryżowe - 04.04.2018 r., aloes kandyzowany plastry - 03.02.2018 r., płatki owsiane błyskawiczne - 18.02.2018 r.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do próby wykazania, że daty minimalnej trwałości lub przydatności do spożycia surowców użytych do wyprodukowania produktu finalnego nie mają wpływu na trwałość tego produktu, gdyż o dacie trwałości produktu decyduje producent. Skarżąca kasacyjnie uzasadnia swoje twierdzenie tym, że w art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia mowa jest o produktach wprowadzonych do obrotu, podczas gdy surowce użyte do wyprodukowania nie zostały wprowadzone do obrotu w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. Tym samym oznaczone przez ich producentów daty trwałości i przydatności do spożycia nie mają wpływu na trwałość finalnego produktu, który został wprowadzony do obrotu przez skarżącą.
Z takim sposobem rozumowania nie sposób się zgodzić, a zarzuty w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione.
Poza sporem pozostaje fakt, że każdy z surowców, dostarczany do zakładu produkcyjnego skarżącej opatrzony jest datą przydatności do spożycia lub datą minimalnej trwałości. Jeżeli produkt finalny powstaje w wyniku zmieszania poszczególnych surowców, bez poddawania ich jakimkolwiek procesom technologicznym, które zmieniałyby ich właściwości i wydłużałyby terminy trwałości, należy przyjąć, że data minimalnej trwałości produktu finalnego lub data przydatności do spożycia jest taka jak data minimalnej trwałości /przydatności do spożycia surowców wchodzących w jego skład. Ze względu na bezpieczeństwo żywności nie ma na tę konstatację wpływu to, czy surowce znajdują się w sprzedaży dla producentów, czy dla konsumentów. Dlatego należy uznać, że oznaczenie produktu finalnego datą późniejszą niż data widniejąca na opakowaniach surowców użytych do jego powstania jest oznakowaniem niewłaściwym. Faktyczny okres ich trwałości/przydatności jest bowiem krótszy niż data wskazana na opakowaniu produktu finalnego, a zatem produkt finalny nie może znajdować się w obrocie po upływie terminów właściwych dla surowców, co wynika z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Należy podkreślić, że adresatami powołanego art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia są co do zasady sprzedawcy detaliczni produktów objętych przepisami ustawy (sprzedający produkty konsumentom), ale także producenci finalni ww. produktów. To ci ostatni przesądzają bowiem o terminie trwałości produktu lub terminie przydatności do spożycia oznaczając takie daty lub terminy na opakowaniu produktu. Jednak to finalni producenci są odpowiedzialni za takie oznaczenie produktu, aby sprzedawca detaliczny lub konsument nie mieli wątpliwości, że każdy ze składników produktu finalnego jest przydatny do spożycia w terminie lub zachowuje datę ważności zgodnie z oznaczeniem na produkcie finalnym. Z tego względu rozumienie art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia proponowane przez skarżącą jest oczywiście błędne.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się – co do zasady – z opinią skarżącej kasacyjnie, że art. 52 ustawy jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i producent nie może samodzielnie kształtować ważności (str. 8/11 skargi kasacyjnej). Zasada ta jednak prowadzi do wniosków przeciwnych niż formułuje to strona skarżąca kasacyjnie. Prawidłowo interpretując wskazany przepis należy bowiem przyjąć, że producent finalny jest bezwzględnie związany datami ważności lub terminami przydatności do spożycia określonymi przez producentów półproduktów, tj. wszystkich składników produktu finalnego.
Niezbędne jest przy tym przyjęcie, że w przypadku art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wykładnia językowa (wykładnia dosłowna) nie może przeważać nad wykładnią celowościową i funkcjonalną. Wskazany przepis jest bowiem zawarty w ustawie po to, aby nie dopuszczać do sytuacji, w której środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia znajdowały się w obrocie po tej dacie lub po upływie wskazanego terminu przydatności do spożycia. Sposób rozumowania zaproponowany przez skarżącą musi być rozumiany jako próba obejścia prawa polegająca na osiągnięciu rezultatu (przedłużenia faktycznej minimalnej trwałości lub przydatności do spożycia) poprzez uznanie, że wprowadzenie do obrotu dotyczy wyłącznie obrotu konsumenckiego, a nie sprzedaży poszczególnych składników produktu finalnego producentowi tego produktu. Z tego względu interpretacja in fraudem legis nie zasługuje na uznanie organów administracji sanitarnej ani sądów. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe i przekonujące.
W konsekwencji nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy sanitarne postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśniania, czy środek spożywczy objęty decyzją zachowuje swoje właściwości, pomimo upływu daty określonej dla poszczególnych składników. Decydujące znaczenie dla ustalenia daty trwałości produktu finalnego mają daty wskazane przez producenta lub producentów poszczególnych surowców, które mają zapewnić konsumentom bezpieczeństwo i odpowiednią jakość żywności. Dopuszczenie możliwości wykazywania, że po dacie minimalnej trwałości surowców, a nawet ich przydatności do spożycia produkt finalny jest nadal bezpieczny dla konsumenta i w jakim stopniu zachowuje swoje właściwości, a więc może pozostawać w obrocie, narusza istotę i cel oznaczania produktów datami minimalnej trwałości lub przydatności do spożycia. Dlatego też za pozbawione racji należy uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, że na organach ciążył obowiązek zbadania, czy produkt finalny, mimo zastosowanego oznakowania, nadawał się do spożycia i był bezpieczny dla ludzi.
Reasumując należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że oznakowanie produktu było wadliwe. Natomiast argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że daty trwałości/przydatności surowców umieszczane przez producenta mogą być wręcz ignorowane przez wytwórcę produktu finalnego (w sytuacji, gdy powstaje on jedynie w wyniku zmieszania surowców), musi być uznana za godzącą w relację producent – konsument. Relacja ta powinna być bowiem oparta na zaufaniu, że konsument nabywa produkt pełnowartościowy, a oznaczenie finalnego produktu co do dat przydatności do spożycia lub minimalnej trwałości jest prawidłowe.
W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego, gdyż dotyczyło ono ogólnie produktu pn. "[...] musli lekkie z żurawiną, ananasem i aloesem". Wskazywana przez spółkę bezprzedmiotowość nie miała miejsca, bowiem na żadnym etapie prowadzonego postępowania skarżąca spółka nie oświadczyła, że zaprzestała produkcji ww. omawianego produktu albo że zmieniła praktykę oznaczania dat minimalnej trwałości lub przydatności produktu finalnego do spożycia. Nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że środek spożywczy o nr partii 052018A586 i dacie minimalnej trwałości 05.2018 r. nie znajduje się już na stanie magazynowym i nie jest wprowadzany przez skarżącą kasacyjnie do obrotu. Prowadzone bowiem postępowanie dotyczyło całościowo przedmiotowego produktu, bez rozdzielenia na konkretne partie i daty minimalnej trwałości, a także praktyki postępowania skarżącej kasacyjnie w zakresie oznaczania dat trwałości produktów lub przydatności ich do spożycia. Tak długo, jak skarżąca kasacyjnie prowadzi swoją działalność w ustalony sposób, nie można mówić o braku przedmiotu postępowania (stosunku prawnego).
Mając na względzie fakt, że zarzuty zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.