Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 101/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw skarżących od zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w S., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w J..
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, przedmiotem postępowania jest "domek holenderski" jako tymczasowy obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), który wraz z innymi tego typu obiektami tworzy "R.", zorganizowane w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, typowych dla miejscowości nadmorskich. Zabudowa ta powstała w latach 2012-2014. Na jego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, dlatego w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r.). Jednak w ocenie organu odwoławczego, domek holenderski, którego dotyczy nakaz rozbiórki, nie został precyzyjnie wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji. Organ powiatowy posługuje się określeniem "domek typu holenderskiego (Nr [...] – oznaczono przez organ) na terenie "R." przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J., gmina P.", co oznacza, że identyfikacja tego konkretnego domku wymaga znajomości akt sprawy, a w szczególności zapoznania się ze szkicem, na którym domki zostały ponumerowane przez PINB. Tymczasem decyzja administracyjna powinna stanowić samoistny dokument, mogący funkcjonować bez znajomości akt sprawy, jednoznacznie wskazujący zakres i przedmiot nałożonego obowiązku rozbiórki.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób niedopuszczalny w decyzji rozpatrzył wniosek skarżących o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na wszczęcie postępowania o ustalenie przebiegu granic działek. Formalnie taki wniosek powinien zostać załatwiony postanowieniem. Dopiero po wydaniu orzeczenia w przedmiocie żądanego przez skarżących zawieszenia postępowania (w przypadku, gdy zostanie ono zawieszone – po podjęciu postępowania), możliwe będzie ponowne wydanie przez PINB merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy stwierdził również, że w sprawie PINB prawidłowo podjął działania zmierzające do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. PINB nałożył na skarżących stosowne obowiązki. Sam fakt niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, stanowi dla organów nadzoru budowlanego wystarczającą podstawę do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Co do braku zachowania wymaganej w przepisach techniczno-budowlanych odległości przedmiotowego obiektu budowlanego od granicy z sąsiednią działką budowlaną, WINB wyraził pogląd, zgodnie z którym okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy wydania nakazu rozbiórki. Domek holenderski, niepołączony trwale z gruntem i nieposiadający fundamentów, nie jest budynkiem, zdefiniowanym w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W jego przypadku nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem, bez względu na to w jakiej faktycznej odległości od granicy działki został posadowiony przedmiotowy domek holenderski, jego usytuowanie nie może naruszać przepisów ww. rozporządzenia.
Lokalizacja tego domku holenderskiego może być natomiast sprzeczna z uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w J., w szczególności dotyczącymi ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Wójt Gminy P., w zaświadczeniu z dnia 28 lutego 2018 r. stwierdził bowiem jedynie, że funkcja obiektów jest zgodna z przeznaczeniem terenu pod zabudowę typu letniskowego, natomiast ich lokalizacja dopiero będzie ewentualnie zgodna z planem miejscowym po spełnieniu wszystkich zawartych w nim ustaleń. Innymi słowy, ww. zaświadczenie nie stwierdza jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko zaświadczenie o takiej treści byłoby dla organów nadzoru budowlanego wiążące.
Należy mieć zatem na względzie, że stwierdzenie ewentualnej niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co powinno być przedmiotem analizy, przeprowadzonej przez PINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy), w ogóle wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek bezpośredniego zastosowania unormowań zawartych w art. 48 ust. 1 tej ustawy, tj. nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli skarżący, podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że jedynymi powodami uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest brak precyzyjnego określenia przedmiotu decyzji oraz brak rozpatrzenia żądania zawieszenia postępowania, a także brak precyzyjnego wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zwłaszcza w zakresie podstaw do zawieszenia postępowania oraz brak precyzyjnego wskazania jakie przepisy postępowania zostały przez organ I instancji naruszone, co w konsekwencji doprowadziło do braku prawidłowego uzasadnienia podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 101/19, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił sprzeciw. Wyjaśnił, na czym polega charakter decyzji kasatoryjnej i stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, WINB trafnie stwierdził, że domek holenderski, którego dotyczy orzeczony przez PINB nakaz rozbiórki nie został precyzyjnie wskazany w sentencji decyzji, co powoduje, że jego identyfikacja w oparciu o samą decyzję nie jest możliwa. Także w uzasadnieniu tej decyzji brak jest dostatecznych danych umożliwiających ustalenie położenia domku (pierwotnie postępowanie dotyczyło 9 domków).
Ponadto niektóre ustalenia PINB są sprzeczne (np. wymiary domków), co pozwala na stwierdzenie, że decyzja tego organu narusza art. 107 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Przy czym, wskazywane uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są na tyle istotne, że w istocie uniemożliwiają ustalenie, którego obiektu dotyczy rozstrzygnięcie organu I instancji. Tym samym niedopuszczalne, a nawet niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie merytorycznie w tym przedmiocie przez organ II instancji. Ma także rację organ odwoławczy, wskazując, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania powinno przybrać formę postanowienia (art. 123 § 1 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy PINB w ogóle nie rozstrzygnął o wniosku skarżących. O ile odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o tyle jego stanowisko w tym przedmiocie nie przybrało formy postanowienia.
Niezależnie od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, strona ma możliwość zaskarżenia takiego postanowienia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania – art. 101 § 3 K.p.a.) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania – art. 142 K.p.a.). Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw. Z tych względów uznać należało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 123 § 1 K.p.a., a wydanie decyzji pomimo nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania było przedwczesne.
W ocenie Sądu, z opisu stwierdzonych uchybień, znajdującego się w zaskarżonej decyzji, jednoznacznie odczytać można, że doszło do naruszenia art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 123 § 1 K.p.a. Ocena zaś pozostałych kwestii merytorycznych będzie możliwa dopiero w sytuacji gdy w sprawie zostanie prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, tj. organ ustali precyzyjnie, jakiego obiektu dotyczy postępowanie i rozpozna wniosek formalny stron, w następstwie czego zostanie wydana decyzja administracyjna. W trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji administracyjnej Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne rozpatrzenie sprzeciwu strony od decyzji WINB polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej i ustalenie, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wydał decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie, podczas gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w sposób wadliwy, a to jest w zakresie uzasadnienia podjęcia takiej decyzji, w szczególności nie wskazując precyzyjnie jakie przepisy zostały przez organ pierwszej instancji naruszone oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrywania sprawy, co finalnie doprowadzi do wydania kolejnej wadliwej decyzji przez organ pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy sprzeciw od zaskarżonej decyzji kasatoryjnej został błędnie rozpatrzony przez Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, ponieważ organ w wyniku stwierdzonych uchybień procesowych, prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywanym przez skarżących brakom w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, polegającym na niewskazaniu przez organ odwoławczy przepisów, których naruszenia dopuścił się PINB, w okolicznościach tej sprawy nie można przypisać charakteru wady, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko taka wada mogłaby prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. Albowiem dokładne opisowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich względów organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a., w okolicznościach tej sprawy pozwalało na odnalezienie w sposób niebudzący wątpliwości przepisów prawa procesowego zawierających normę prawną odnoszącą się do wskazanych przez organ odwoławczy uchybień procesowych. A mianowicie, wskazywane sprzeczności w zebranym materiale dowodowych, brak precyzyjnego określenia w decyzji, którego domku holenderskiego dotyczy nakaz rozbiórki oraz nieprawidłowe rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania w sposób formalny – odpowiednio dotyczą naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. i art. 123 § 1 K.p.a. Artykuł 77 § 1 K.p.a. w ramach zasady prawdy obiektywnej wymaga w sposób prawidłowy uzyskania przez organ administracyjny materiału dowodowego (organ powinien więc wyjaśnić istniejące sprzeczności, tj. z jakich względów oparł się na jednych ustaleniach, a pozostałe – nie zasługiwały na uwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia); art. 107 § 1 K.p.a. wskazuje z jakich elementów powinna składać się decyzja administracyjna, m.in. z rozstrzygnięcia (które niewątpliwie powinno być sformułowane w sposób precyzyjny, co ma stanowić gwarancję wykonalności decyzji, a więc i pewność obrotu prawnego); zaś art. 123 § 1 K.p.a. wskazuje, że w toku postępowania organ wydaje postanowienia (które są wydawane m.in. w sprawie zawieszenia postępowania, co wynika z treści art. 101 § 1 K.p.a.).
W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił skarżącym, że, co prawda, WINB nie wskazał precyzyjnie, jakie przepisy postępowania naruszył PINB, niemniej z opisu stwierdzonych uchybień jednoznacznie odczytać można, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., 107 § 1 K.p.a. oraz art. 123 § 1 K.p.a. Tym samym takie uchybienie nie mogło skutkować uwzględnieniem sprzeciwu. W tym zakresie Sąd też dokładnie wskazał na czym owe uchybienia polegały, której to oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, opierając zarzut wyłącznie na wskazaniu, że organ odwoławczy nie wskazał precyzyjnie jakiej przepisy zostały przez organ I instancji naruszone.
Nie można z tych względów uznać aby wskazówki organu odwoławczego były nieprecyzyjne. Ze wskazanych przez ten organ uchybień wynika w jakim zakresie PINB powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, co jednocześnie oznacza, że na aktualnym etapie postępowania odwoławczego WINB nie mógł w ustosunkować się do wniosku o zawieszenie, skoro ze wskazań tego organu wynika, że to PINB powinien załatwić taki wniosek postanowieniem. Ponadto skoro oceniono, że postępowanie wyjaśniające wymaga powtórzenia organ odwoławczy nie mógł ocenić "przedwczesności" wydania nakazu rozbiórki z uwagi na niezawinione przez skarżących braki do dokumentacji, do której złożenia byli wzywani przez PINB. Zresztą merytoryczna ocena w tym zakresie wynika z treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a z uwagi na wskazywane uchybienia, organ odwoławczy nie może w tym zakresie zastępować organu I instancji, jeżeli ten przy wydaniu decyzji pomija stosowne okoliczności (np. niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków).
Poza tym w ogólności z treści decyzji PINB nie wynika wyraźnie z jakich względów został nałożony nakaz rozbiórki (brak stosownej subsumcji). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.