Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1354/08 oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie przeznaczenia środków na sfinansowanie zbierania zużytego sprzętu elektronicznego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2008 r. orzekł o przeznaczeniu środków pochodzących z zabezpieczenia finansowego wniesionego na 2006 rok w formie gwarancji bankowej przez skarżącą spółkę w wysokości 50 000 zł na sfinansowanie zbierania, przetwarzania, odzysku w tym recyklingu lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spółka, jako podmiot wprowadzający sprzęt przeznaczony dla gospodarstw domowych, nie zawarła umowy z organizacją odzysku sprzętu elektrycznego oraz elektronicznego i zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, dnia 31 sierpnia 2006 r. uzyskała zabezpieczenie finansowe w formie gwarancji bankowej udzielonej przez BRE Bank S.A. w Warszawie na kwotę 50 000 zł przeznaczonej na sfinansowanie zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych.
Spółka złożyła do organu wymagane ustawą sprawozdanie o masie sprzętu zebranego, poddanego przetwarzaniu, odzyskowi w tym recyklingowi i unieszkodliwianiu za III i IV kwartał 2006 roku oraz sprawozdanie "Wykaz zakładów przetwarzania" za 2006 rok. Z uwagi na to, że z przedstawionych sprawozdań wynikało, że firma nie zebrała, nie poddała przetwarzaniu, odzyskowi w tym recyklingowi, ani unieszkodliwianiu zużytego sprzętu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2007 r. orzekł o przeznaczeniu środków pochodzących z zabezpieczenia finansowego na sfinansowanie zbierania, przetwarzania, odzysku w tym recyklingu lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska – po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2008 r.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1642/07. Wyrokiem tym uchylono decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] kwietnia 2007 r., mocą której orzeczono o przeznaczeniu środków pochodzących z zabezpieczenia finansowego wniesionego na 2006 rok w formie gwarancji bankowej przez skarżącą spółkę, w wysokości 50.000 zł na sfinansowanie zbierania, przetwarzania, odzysku w tym recyklingu lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych.
W powołanym wyroku Sąd orzekł, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy działania podjęte przez stronę skarżącą, w sytuacji niezawarcia umowy z organizacją odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego, były wystarczające dla uznania, że spełniła ona ustawowy obowiązek sfinansowania zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu, co uzasadniałoby orzeczenie o zwrocie zabezpieczenia finansowego wniesionego przez wprowadzającego sprzęt. Na pojęcie sfinansowania zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu może składać się cały szereg działań finansowanych przez podmiot – prowadzących do celu ograniczenia ilości odpadów powstałych ze sprzętu, a w późniejszym okresie do zapewnienia określonego poziomu zbierania, odzysku i recyklingu zużytego sprzętu. Skoro organ we wskazanym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń należało uznać, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym. Zdaniem Sądu organ powinien wyjaśnić, czy działania podejmowane przez skarżącą spółkę związane było z poniesieniem przez stronę skarżącą kosztów.
Organ pismem z 18 stycznia 2008 r. zwrócił się do skarżącej spółki z prośbą o przekazanie dowodów wskazujących na sfinansowanie, tj. poniesienie wydatków w 2006 r. na jakiekolwiek działania objęte obowiązkami wynikającymi z art. 27 ustawy - w terminie 14 dni. W odpowiedzi skarżąca spółka zwróciła się do organu z prośbą o wskazanie pełnej podstawy prawnej jego wystąpienia o przekazanie powyższych dowodów, wskazując, że zarówno treść powołanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007r. jak i art. 27 ustawy, "nie uzasadniają dalszych kroków w sprawie".
Kolejnym pismem organu skierowanym do skarżącej było pismo z 14 lutego 2008 r., w którym organ szerzej umotywował podstawy żądania, głównie opierając się na ocenie prawnej i wytycznych sformułowanych przez Sąd pod jego adresem w powołanym wyroku. W odpowiedzi z dnia 5 marca 2008 r. skarżąca spółka poinformowała organ, że nie znalazła wystarczającej podstawy prawnej żeby przekazać stosowne dowody. Ponadto stwierdziła także, że przekazanie tych dowodów wiąże się z koniecznością ujawnienia podmiotom trzecim tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy handlowej obejmującej umowy wiążące ją z kontrahentami.
Sąd I instancji wskazał, że wobec tak biernej postawy skarżącej spółki organ był zmuszony wydać ponownie decyzję w oparciu o art. 20 ust. 2 cyt. ustawy o zużytym sprzęcie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.
Sąd I instancji nie podzielił argumentacji spółki, że orzeczenie uchylające obie decyzje organu spowodowało zniesienie całego postępowania, skutkujące potrzebą ponownego wszczęcia postępowania z urzędu i zawiadomienia o tym fakcie podmiotów będących stronami w sprawie. Wydanym wyrokiem Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego jedynie decyzje, które zapadły z naruszeniem prawa w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego. Natomiast nie miał żadnych zastrzeżeń co od trybu wszczęcia postępowania, co oznacza, że obowiązkiem organu było jedynie powtórzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych w wyroku.
W ocenie Sądu I instancji, zasadnym jest zarzut naruszenia przez organ art. 50 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez dwukrotne wystosowanie do spółki "prośby" o przekazanie stosownych dokumentów, nie zaś wzywanie ze wskazaniem podstawy prawnej do złożenia wyjaśnień przez nadesłanie stosownych dokumentów, jako niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Niemniej jednak uchybienia tego – w ocenie Sądu I instancji – nie można rozpatrywać w kategorii naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynności podejmowane przez organ, pomimo braku formy władczej, były realizacją wytycznych zawartych w wyroku Sądu I instancji z 16 października 2007 r., w konsekwencji miały na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Strona skarżąca dokładnie wiedziała o jakie dowody organowi chodzi, niekoniecznym było wydanie postanowienia dowodowego. Ponadto w interesie strony skarżącej leżało przedłożenie dokumentów świadczących o sfinansowaniu działań określonych w art. 27 cyt. ustawy.
Sąd I instancji wyjaśnił, że udzielenie odpowiedzi na prośby organu nie można utożsamiać z ujawnieniem podmiotom trzecim tajemnicy handlowej, chociażby z tej racji że organowi administracji publicznej, wykonującemu zadania nałożone ustawą, nie można przypisać statusu osoby trzeciej. Organ administracji publicznej nie jest potencjalną firmą konkurencyjną dla spółki, która po uzyskaniu pewnych informacji, danych finansowych, mogłaby je ujawnić konkurencyjnym przedsiębiorcom, czy też wykorzystać zdobyte wiadomości przeciwko skarżącej.
Skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 50 § 1 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 77 § 2 k.p.a., a także w związku art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, czego skutkiem było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty kasacyjne dotyczące wyłącznie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., a także w związku z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. "poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie" są chybione.
Na wstępie należy bowiem już podkreślić, że błędnie w zarzucie kasacyjnym podniesiono, że powyższe przepisy mogły być jednocześnie niewłaściwie poddane wykładni i niewłaściwie zastosowane, co oczywiście jest wykluczone, także biorąc pod uwagę dyspozycję art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponadto należy przypomnieć, że w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej wyżej ustawy musi to być naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z tej przyczyny, że właściwy organ, tj. Główny Inspektor Ochrony Środowiska był związany zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1642/07). Powyższy wyrok uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] kwietnia 2007 r., która nakładała obowiązek przeznaczenia środków pochodzących z zabezpieczenia finansowego wniesionego na 2006 rok w formie gwarancji bankowej przez A. Spółkę z o.o. z siedzibą w W., w wysokości 50 000 zł na sfinansowanie zbierania, przetwarzania, odzysku w tym recyklingu lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych, z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).
Sąd I instancji stwierdził bowiem, że kluczową kwestią w tej sprawie jest ocena czy podjęte przez skarżącą spółkę działania w sytuacji prawnej i faktycznej niezawarcia umowy z organizacją odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego były wystarczające dla uznania, iż spełniła ona ustawowy obowiązek sfinansowania zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu. Spełnienie powyższej przesłanki uzasadniałoby, zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. Nr 180, poz. 1495 ze zm., zwanej dalej ustawą o zużytym sprzęcie), orzeczenie o zwrocie zabezpieczenia finansowego wniesionego przez tego wprowadzającego sprzęt.
Ponadto należy podkreślić, że na pojęcie sfinansowania zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu, lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu może składać się cały szereg działań finansowanych przez podmiot, którego podstawowym celem jest ograniczenie ilości odpadów powstałych ze sprzętu, a w późniejszym okresie zapewnienie określonego poziomu zbierania, odzysku i recyklingu zużytego sprzętu. Natomiast w poprzedniej sprawie organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych stąd Sąd uznał, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy prawnej pod tym kątem. Dlatego też ponownie rozpatrując tę sprawę Główny Inspektor Ochrony Środowiska zgodnie z wytycznymi Sądu I instancji zawartymi w prawomocnym wyroku wysłał w dniu 18 stycznia 2008 r. do danej Spółki prośbę o "przekazanie dowodów wskazujących na sfinansowanie, tj. poniesienie wydatków w 2006 r. na jakiekolwiek działania objęte obowiązkami wynikającymi z art. 27 ustawy o zużytym sprzęcie w terminie 14 dni [...]".
Następnie, w odpowiedzi na kolejne pismo organu z 8 lutego 2008 r. skarżąca spółka zwróciła się do organu z prośbą o wskazanie pełnej podstawy prawnej jego wystąpienia o przekazanie powyższych dowodów. Jednocześnie stwierdziła, że zarówno treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1642/07), jak i powołany art. 27 ustawy o zużytym sprzęcie, "nie uzasadniają dalszych kroków w sprawie". Dlatego też właściwy organ ponownie kolejnym pismem z dnia 14 lutego 2008 r. skierowanym do strony skarżącej szerzej przedstawił podstawy żądania, opierając się przede wszystkim na ocenie prawnej i wytycznych sformułowanych przez Sąd w powołanym wyżej wyroku. W piśmie tym organ wystąpił ponownie z prośbą o przekazanie dowodów.
Z kolei skarżąca spółka w odpowiedzi z dnia 5 marca 2008 r. poinformowała właściwy organ, iż "nie znalazła wystarczającej podstawy, aby przekazać stosowne dowody". Ponadto stwierdziła, że przekazanie tych dowodów wiąże się z koniecznością ujawnienia podmiotom trzecim tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy handlowej, która dotyczy umów wiążących ją z kontrahentami, stąd podniosła brak precyzyjnego wskazania odpowiedniej podstawy prawnej podjętych przez organ działań. Należy także zaznaczyć, że właściwy organ pismem z dnia 13 marca 2008 r., na podstawie art. 10 k.p.a. – poinformował stronę skarżącą o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie siedmiu dni. Jednak wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej udzielenie odpowiedzi na prośby organu nie można utożsamiać z ujawnieniem podmiotom trzecim tajemnicy handlowej, ponieważ organ administracji publicznej, wykonujący zadania nałożone cyt. ustawą o zużytym sprzęcie, nie ma statusu osoby trzeciej.
Organ administracji publicznej nie jest także firmą konkurencyjną dla Spółki, która po uzyskaniu informacji lub danych finansowych, mogłaby je ujawnić konkurencyjnym przedsiębiorcom lub wykorzystać zdobyte wiadomości przeciwko stronie skarżącej. Informacje, których domagał się organ były bowiem konieczne do załatwienia sprawy administracyjnej, w której przecież zainteresowaną stroną jest skarżąca spółka. Dlatego też, ponieważ w powyższych przesłanych do organu odpowiedziach nie przedstawiła dowodów świadczących o sfinansowaniu działań zgodnie z art. 27 cyt. ustawy o zużytym sprzęcie, to właściwy organ prawidłowo wydał ponownie decyzję na podstawie art. 20 ust. 2 cyt. ustawy o zużytym sprzęcie, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji.
Należy bowiem powołać w tym miejscu także materialnoprawną podstawę z art. 20 ust. 1 cyt. ustawy o zużytym sprzęcie. Stanowi on, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska w terminie do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku, w którym wniesiono zabezpieczenie finansowe, określone w art. 18 ust. 1, dokonuje rozliczenia tego zabezpieczenia. Natomiast jeśli stwierdzi, że podmiot wprowadzający sprzęt nie sfinansował zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu, lub unieszkodliwiania zużytego sprzętu, zgodnie z art. 18 ust. 1 tejże ustawy o zużytym sprzęcie to Główny Inspektor Ochrony Środowiska orzeka, w drodze decyzji, o przeznaczeniu na sfinansowanie tych działań środków pochodzących z zabezpieczenia finansowego, które wniósł podmiot wprowadzający sprzęt (art. 20 ust. 2 tejże ustawy). Dlatego też zgodnie z art. 20 ust. 3 – tylko w sytuacji kiedy wprowadzający sprzęt sfinansował zbieranie, przetwarzanie, odzysk, w tym recykling, i unieszkodliwianie zużytego sprzętu, w rozumieniu art. 18 ust. 1, Główny Inspektor Ochrony Środowiska orzeka, w drodze decyzji, o zwrocie zabezpieczenia finansowego wniesionego przez podmiot wprowadzający sprzęt.
Po trzecie, chociaż zasadny jest zarzut naruszenia w tej sprawie przez organ art. 50 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. z powodu dwukrotnego skierowania do strony skarżącej "prośby" o przekazanie odpowiednich dokumentów, a nie zaś wzywania ze wskazaniem podstawy prawnej do złożenia wyjaśnień przez nadesłanie stosownych dokumentów, jako koniecznych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, to jednak uchybienia tego – nie można uznać jako naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy co dotyczy także zarzutu naruszenia art. 77 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że także stronie skarżącej znane były oczywiście wszystkie wytyczne określone w powołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1642/07, które były przecież wiążące również dla właściwego organu w tej sprawie zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Stąd, strona skarżąca wiedziała o które dowody występuje do niej powyższy organ. Ponadto to w interesie prawnym strony skarżącej było przedstawienie stosownych dokumentów, które świadczą o sfinansowaniu działań unormowanych w art. 27 cyt. ustawy o zużytym sprzęcie.
Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie orzekając w tej sprawie nie naruszył dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także co podniesiono wyżej "poprzez" jednoczesną "ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie".
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.