Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 631/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 703/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pkt 1 stwierdził nieważność § 3 pkt 6 oraz § 13 pkt 1 lit. a tiret 3 uchwały Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgów, w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części, a w pkt 3 zasądził od Rady Miejskiej w Rzgowie na rzecz [...] kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

[...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...]w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgów ograniczonej ul. [...]i granicami działek o nr ewid. [...] (publ. Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 299, poz. 2320). Uchwale zarzucił naruszenie:

1. - art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego;
2. - art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w prawie korzystania z rzeczy;
3. - art. 2 pkt 16, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu;
4. - art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie stwierdzenia zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - stanowiące istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że działka będąca jego własnością oznaczona została w planie symbolami 1ZC (teren cmentarza) i 2U (zabudowa usługowa o charakterze komercyjnym, niekomercyjnym lub rzemieślniczym z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi).

W ocenie skarżącego uchwała narusza art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i wprowadzenie na prywatnej nieruchomości (dz. nr [...]) dwóch różnych sposobów jej wykorzystania (usługi i cmentarz) w sposób uniemożliwiający realizację przeznaczenia o funkcji usługowej, bez uprzedniej realizacji przez gminę infrastruktury technicznej (w szczególności drogowej).

Ponadto uchwała narusza art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione ograniczenie właściciela nieruchomości w prawie korzystania z jego rzeczy w sposób zgodny z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co przejawia się w niezrealizowaniu inwestycji polegającej na powiększeniu cmentarza, a także niezrealizowanie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej przewidzianych w planie.

Zdaniem skarżącego uchwała narusza również art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rzgowa obowiązującego w jej dacie podejmowania.

Rada Gminy wadliwie zakreśliła granice planu miejscowego, a wcześniej granice uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia nie uwzględniając oddziaływania istniejącego cmentarza wymagającego ustanowienia strefy ochrony sanitarnej na nieruchomościach zlokalizowanych w całym przyległym do niego obszarze, a nie tylko w granicach planu, co w istocie spowodowało, że ustalenia planu dotyczące tej strefy wykraczają poza granice planu. Stanowi to zdaniem skarżącego naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącego uchwała narusza także art. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie w planie miejscowym (§ 3 pkt 6) definicji dostępu do drogi publicznej sprzecznej z pojęciem ustawowym, co uniemożliwi w istocie dostęp do części nieruchomości leżącej na terenie 2U po ewentualnym przejęciu przez gminę części nieruchomości przeznaczonej pod powiększenie cmentarza z uwagi na brak bezpośredniego dostępu części usługowej do istniejącej drogi publicznej.

Naruszony został również art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie na rysunku planu miejscowego przebiegu oraz strefy ochronnej od istniejącej sieci infrastruktury technicznej - linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV, o której stanowi § 13 ust. 1 lit. a tiret 3 planu, która - ma służyć zapewnieniu zaopatrzenia nieruchomości w energię elektryczną.

Skarżący zaznaczył, że będąca jego własnością nieruchomość położona jest na terenach oznaczonych w planie symbolami: częściowo 2U (§ 6 pkt 6 i § 19), częściowo 1ZC (§ 6 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 1). Część przeznaczona pod cmentarz oddziela pozostałą część nieruchomości (przeznaczoną pod usługi) od drogi publicznej - ul. [...] oznaczonej w planie symbolem 2KDL. Stosownie do § 12 ust. 2 pkt 2 planu obsługa komunikacyjna nowych działek może się odbywać tylko z wyznaczonych w planie dróg publicznych. Obecnie w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości urządzona i funkcjonująca jest jedynie ul. [...] (2KDL), nie urządzono pozostałych dróg, składających się na system komunikacyjny określony w planie. W konsekwencji wydzielenie z działki [...] części przeznaczonej pod cmentarz (położonej bezpośrednio przy istniejącej drodze) pozbawi dostępu do drogi publicznej pozostałej części nieruchomości.

Miasto Rzgów od 12 lat nie zrealizowało celu publicznego jakim jest powiększenie cmentarza, przez co skarżący nie może korzystać z nieruchomości przeznaczonej pod usługi. W dniu 30 sierpnia 2017 r. zmienione zostało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Rzgów, które zmieniło politykę gminy również w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Utrzymywanie w dalszym ciągu obowiązywania planu z 2006 r., sprzecznego z tym Studium sprawia, że Miasto Rzgów pozostaje w rażącej bezczynności w zakresie realizacji swych zadań publicznych i obowiązku zapewnienia aktualności planów miejscowych, o czym stanowi art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. W opinii Rady Miejskiej interes prawny [...] nie został naruszony. Zaskarżona uchwała nie narusza również prawa.

Rada Miejska nie podzieliła argumentacji skarżącego w zakresie naruszenia art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, że w istocie w granicach działki nr [...] wyznaczone zostały dwa przeznaczenia, jednak oba - zarówno teren przeznaczony dla rozbudowy cmentarza jak też teren przeznaczony dla zabudowy usługowej zostały w planie właściwie skomunikowane. Teren rozbudowy cmentarza obsługuje komunikacyjnie ulica [...], zaś teren zabudowy usługowej - dwie zaprojektowane drogi publiczne 3KDD i 5 KDD. Zdaniem organu brak realizacji ustaleń obowiązującego planu miejscowego przez wskazany okres 12 lat nie przesądza o wadliwości konstrukcji samego aktu prawa miejscowego, a jedynie o sposobie realizowania jego ustaleń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 u.p.z.p. Rada Miejska podniosła, że w okresie gdy uchwalano kwestionowany plan stwierdzenie o zgodności planu z obowiązującym studium odbywało się drogą odrębnej uchwały rady gminy albo też drogą oświadczeń załączanych do dokumentacji planistycznej przekazywanej wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi. W wypadku przedmiotowego planu Rada Miejska w Rzgowie wydała oświadczenie z 29 czerwca 2006 r., w którym stwierdza zgodność rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami zawartymi w Studium.

W ocenie Rady Miejskiej nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p poprzez wadliwe zakreślenie granic planu miejscowego, a wcześniej granic uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Uchwała Nr [...]Rady Miejskiej Rzgów z dnia [...] czerwca 2005 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości Rzgów - w granicach określonych w załączniku graficznym, określiła granice opracowania i w tych właśnie granicach skarżony plan został sporządzony. Istnienie strefy ochrony sanitarnej od strony cmentarza wynika bezpośrednio z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Plan więc takich stref nie wyznacza, a jedynie wskazuje na ich istnienie.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 2 pkt 16 u.p.z.p. Rada Miejska wskazała, że dla każdego terenu ustalono obsługę komunikacyjną, a § 3 pkt 6 ściśle koresponduje z ustaleniami z zakresu obsługi komunikacyjnej. Powyższe było podyktowane względami kształtowania ładu przestrzennego w taki sposób by każdej w przyszłości powstającej nieruchomości zapewnić bezpośrednią obsługę z drogi publicznej, w tym istniejącej bądź wprowadzanej kwestionowanym planem. Teren 2U ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDD, powiązanej z istniejącą ul. [...] poprzez drogę publiczną oznaczoną na rysunku planu symbolem 5KDD.

Za nieuzasadniony Rada Miejska uznała także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewskazanie na rysunku planu miejscowego przebiegu strefy ochronnej od istniejącej sieci infrastruktury technicznej - linii elektroenergetycznej. W każdym wypadku ograniczenia w realizowaniu przedsięwzięć budowlanych pod liniami elektroenergetycznymi i w ich pobliżu wynikają bezpośrednio z przepisów odrębnych, w tym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 roku w i sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Przebieg takiej linii nie jest ustaleniem planu miejscowego, a jedynie elementem informacyjnym, który może, ale nie musi być umieszczony na rysunku planu.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 703/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę w części, stwierdzając nieważność § 3 pkt 6 oraz § 13 pkt 1 lit. a tiret 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że część działki nr [...] zgodnie z ustaleniami planu jest terenem usługowym, część przeznaczona została pod rozbudowę cmentarza, co oczywiście wyklucza swobodne korzystanie z tej części. Jednakże skarżący jest właścicielem tej nieruchomości od 2010 r., kupił ją zatem kilka lat po uchwaleniu planu. Należy domniemywać, że przeznaczenie nieruchomości było mu w dacie zakupu znane.

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p. bowiem stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może nastąpić zarówno przed podjęciem uchwały jak i może zostać zawarte w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena taka znalazła się w treści zaskarżonej uchwały.

Niezasadny zdaniem Sądu jest również zarzut wadliwego wytyczenia granic planu przez nieobjęcie nim całej strefy ochronnej wokół cmentarza. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w ustaleniach planu miejscowego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Zatem plan powinien uwzględniać także ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej wokół cmentarza. W części tekstowej uchwały zawarto ograniczenia wynikające z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 23 poz. 259) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a w części graficznej wytyczono prawidłowo strefę sanitarną wokół planowanej rozbudowy cmentarza na terenach zamkniętych granicami planu.

Nietrafny zdaniem Sądu jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie realizacji dojazdu do części usługowej nieruchomości przez teren przeznaczony pod rozbudowę cmentarza. Rysunek planu wyraźnie wskazuje, że obsługa komunikacyjna tego terenu została zapewniona przez zaprojektowane drogi 3KDD i 5 KDD, kontroli sądu podlega zaś unormowanie planu, a nie stan jego realizacji. Przy czym zgodnie z art. 35 u.p.z.p. skarżący do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem może wykorzystywać go zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu I instancji trafnie w skardze wskazano, że zawarta w § 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały definicja dostępu do drogi publicznej została zawężona w stosunku do legalnej definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie tego pojęcia do bezpośredniego dostępu do tej drogi. Zasadnie skarżący wskazał również na sprzeczność treści § 13 ust. 1 lit. a tiret 3 uchwały z rysunkiem planu. Organ przewidział bowiem zakaz lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz konieczność uzgodnienia z zakładem energetycznym lokalizacji innych obiektów budowlanych w odległości 6,0 m od osi istniejących linii napowietrznych średniego napięcia 15 kV. Tak sformułowany zapis może rodzić wątpliwość, czy chodzi o odległość po 6 metrów z obu stron osi, czy też o łączną szerokość strefy ochronnej wokół osi linii. Z zapisem tym sprzeczny jest rysunek planu, gdyż na rysunku planu nie sposób odnaleźć ani stref ochronnych, ani też przebiegu samej linii, choć w części tekstowej mowa jest o istniejącej linii energetycznej.

W skardze kasacyjnej [...]zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. - art. 28 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż brak stwierdzenia przez radę gminy zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo iż uchybienie takie w rozumieniu art. 28 ust 1 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego objętego skargą;
3. - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miejska stwierdziła zgodność projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
4. - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części, a nie w całości, mimo iż wyeliminowanie z obrotu prawnego wybranych przepisów zaskarżonego planu nie eliminuje wadliwych rozwiązań prawnych przyjętych w planie miejscowym, a naruszających w stopniu nadmiernym i w sposób nieuzasadniony rzeczywistymi potrzebami uprawnienie skarżącego do zagospodarowania nieruchomości będącej jego własności, co jest konsekwencją błędnej wykładni art. 6 ust 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
5. 2. naruszenie przepisów postępowania:
6. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Rzgowie polegającej na dokonaniu i przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia istotnych ustaleń sądu w sposób sprzeczny z treścią akt sprawy, a w szczególności z rzeczywistą treścią zaskarżonego aktu prawnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, którym sąd oddalił skargę w części, zamiast uwzględnić ją w całości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub w części i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi I instancji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyeliminowanie § 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały nie rozwiązuje problemów opisanych w skardze związanych z fikcyjną możliwością prawidłowego zagospodarowania działki, bowiem działka ta w części przeznaczona została pod cmentarz, który nie jest i nie będzie realizowany (w nowym Studium nie przewiduje się powiększenia cmentarza). Tylko część działki przeznaczona pod cmentarz przylega do istniejącej drogi publicznej. Pozostała część działki, przeznaczona pod usługi, takiego dostępu do drogi publicznej nie posiada.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień dotyczących oceny jej zgodności z ustaleniami studium. Rada Miejska w tym zakresie nie podjęła ani odrębnej uchwały poprzedzającej uchwalenie kwestionowanego planu miejscowego, ani nie stwierdziła tej zgodności w treści uchwały w sprawie planu miejscowego. W aktach sprawy brak jest również oświadczenia Rady Miejskiej w Rzgowie, o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Powyższe stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Ponadto podział nieruchomości będącej własnością skarżącego pozbawia jej część przeznaczoną pod usługi dostępu do drogi publicznej. Ustalenia planu miejscowego powinny umożliwiać właścicielowi ich realizację w dającej się przewidzieć, rozsądnej przyszłości. Sposób realizacji ustaleń planu poprzez realną możliwość zagospodarowania nieruchomości winien również umożliwiać zarówno właścicielowi bezpieczne, uzasadnione ekonomicznie inwestowanie w tę nieruchomość. Uprawnienie skarżącego do zagospodarowania nieruchomości będącej jego własnością w sposób zgodny z planem miejscowym zostało ograniczone. Skomunikowanie z istniejącą drogą publiczną nieruchomości skarżącego w części przeznaczonej pod usługi w sposób niezbędny i adekwatny do obsługi możliwego do realizacji zagospodarowania tej funkcji jest w istocie niemożliwe. Plan nie przewiduje w § 19, zawierającym ustalenia dla cmentarza, możliwości wyznaczenia dróg dojazdowych, choćby wewnętrznych, na części przeznaczonej pod cmentarz. Co więcej wytyczenie i wybudowanie takiej drogi na części nieruchomości przeznaczonej pod cel publiczny jakim jest powiększenie cmentarza, jest ekonomicznie nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 oraz art. 28 u.p.z.p. Jak wynika z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten kończy procedurę planistyczną, a więc wykładać go należy w powiązaniu z innymi unormowaniami dotyczącymi tej procedury, w szczególności z przepisem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje wójta, burmistrza lub prezydenta do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium. Obowiązek sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium weryfikowany jest następnie w trakcie kolejnych czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., w tym przy opiniowaniu i uzgadnianiu projektu planu przez właściwe organy.

Zatem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy odczytywać w ten sposób, że obowiązkiem rady jest jedynie potwierdzenie, że uchwalany plan nie narusza ustaleń studium. Stąd też rozstrzygnięcie rady w tym przedmiocie stanowi jedynie potwierdzenie faktu, że plan nie narusza ustaleń studium (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1253/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć trzeba, że ustawodawca nakładając na radę gminy obowiązek potwierdzenia zgodności planu ze studium nie sprecyzował w jakiej formie ma to nastąpić. Zatem stwierdzenie, że uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium może znaleźć się w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnej uchwale podjętej przed uchwaleniem planu (por. Planowanie i zagospodarowania przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 202).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie trafnie podniósł, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż stwierdzenie, że uchwalany plan nie narusza ustaleń studium znalazło się w treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie w aktach planistycznych znajduje się dokument opatrzony tą samą datą, w której podjęto uchwałę o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym Rada Miejska w Rzgowie potwierdza zgodność ustaleń planu z ustaleniami studium. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż jakimkolwiek uchybieniem obowiązującym przepisom jest okoliczność podpisania tego oświadczenia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Rzgowie. Powszechną zasadą jest bowiem podpisywanie uchwały przez przewodniczącego rady gminy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części, a nie w całości. W ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, nie eliminuje problemu braku dostępu do drogi publicznej do nieruchomości będącej jego własnością. Jak wynika z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem dostępu do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że skarżący jest właścicielem działki oznaczonej numerem [...]oznaczonej na rysunku planu symbolem 1ZC (teren cmentarza) oraz 2U (teren zabudowy usługowej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostęp do drogi publicznej części należącej do skarżącego nieruchomości oznaczonej na rysunku planu symbolem 2U został zapewniony za pomocą projektowanych dróg oznaczonych na rysunku planu symbolem 3 KDD i 5KDD. Nie sposób zatem przyjąć, aby w planie nie zagwarantowano terenowi oznaczonemu symbolem 2U dostępu do drogi publicznej. Natomiast trafność zarówno takiego rozwiązania jak i stopień realizacji postanowień planu miejscowego leżą poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. Sąd I instancji słusznie zaznaczył przy tym, że do czasu realizacji nowej części cmentarza, zgodnie z art. 35 u.p.z.p. nieruchomość będąca własnością skarżącego może być wykorzystywane w sposób dotychczasowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.