Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 304/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego, z dnia 30 marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzja z dnia 27 stycznia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Lublina orzekł o wymeldowaniu M. T. z pobytu stałego z lokalu przy ulicy [...] w L. Powołał się na art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Wskazał, że wniosek został złożony przez A.S., który nabył lokal w drodze licytacji komorniczej oraz przysądzenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. W dniu 29 października 2010 r. komisja składająca się z przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej oraz zięcia M. T. wymieniła zamki w drzwiach i przekazała A. S. klucze od mieszkania. Od tego dnia M. T. nie przebywa w mieszkaniu.
W odwołaniu M. T. zarzucił, że został z mieszkania wyrzucony bez zapewnienia mu lokalu socjalnego.
Decyzją z dnia 30 marca 2011 r., nr [...], Wojewoda Lubelski, na podstawie art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że według ustaleń organu I instancji, skarżący nie zamieszkuje pod adresem zameldowania od 30 października 2010 r. Właścicielem lokalu przy ul. [...] w L. jest A. S. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Cywilny przysądził spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w L. (dotychczas należące do skarżącego), na rzecz A.S. Powyższemu postanowieniu nadana została klauzula wykonalności (postanowienie z dnia [...] października 2010 r.). W dniu [...] października 2010 r. A.S. przejął w posiadanie nabyty lokal przy udziale przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. oraz córki i zięcia skarżącego.
W tym dniu lokal został opróżniony z rzeczy i przedmiotów należących do skarżącego. Organ odwoławczy stwierdził, że utrzymywanie fikcji meldunkowej, w sytuacji gdy dana osoba nie zamieszkuje w miejscu zameldowania, byłoby niezgodne z przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył M.T. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu podniósł, że usunięcie z lokalu było bezprawne i nastąpiło wbrew jego woli. Ponadto nie przyznano skarżącemu lokalu socjalnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podtrzymał argumentację zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 tej ustawy, organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.
Sąd pierwszej instancji odnotował, iż pobytem stałym, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest zamieszkiwanie osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych. Z definicji zamieszonej w tym przepisie wynika zatem, że aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, należy fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Według Sądu, trzeba więc przyjąć, że miejsce pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności przebywa, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości, przyjmuje korespondencję, itp.
W ocenie Sądu, stan faktyczny, przyjęty za podstawę ustaleń jest niesporny. M. T. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w L. od 30 października 2011 r. Nie posiada kluczy do mieszkania. Sąd zauważył, że powyższe ustalenia potwierdził sam skarżący, składając zeznania, w odwołaniu oraz skardze. Nadto, z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący składał pozew o przywrócenie posiadania przedmiotowego lokalu.
Sąd wywodził, że aby wydać decyzję, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu musi być dobrowolne i nosić cechy trwałości. Jednocześnie jednak w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew jej woli lub niedopuszczona do lokalu, lecz nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, środkami prawnymi umożliwiającymi powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne o przywrócenie naruszonego posiadania albo o eksmisję, które zostaną uwzględnione przez sąd przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek o wymeldowanie. Nieskorzystanie z tych środków, ewentualnie oddalenie powództwa przez sąd powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania fikcji meldunkowej.
Wymóg dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie może być przyjmowany bezkrytycznie i automatycznie, ale oceniany według kryteriów obiektywnych. Nawet, jeśli osoba zameldowana na pobyt stały zostanie z lokalu usunięta wbrew jej woli, ale nie podejmuje żadnych kroków umożliwiających powrót do lokalu, faktycznie zaś w nim nie mieszka, odmowa wymeldowania stałaby się utrzymywaniem fikcji, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości pod oznaczonym adresem nie przesądza zatem o zmaterializowaniu się tego zamiaru. Musi on wystąpić łącznie z fizycznym przebywaniem w oznaczonym miejscu. Przez "zamiar" należy przy tym rozumieć nie tylko wolę wewnętrzną, ale również wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności.
Skargę kasacyjną złożył M. T. reprezentowany przez adwokata K.J., ustanowionego z urzędu. Zaskarżył w części – tj. w punkcie I oddalającym skargę – wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2011 r.
Sądowi pierwszej instancji zarzucił na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
- - przepisu art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), przez przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki dla zastosowania tego przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym, skoro z materiału dowodowego w sprawie wynika jednoznacznie, iż M. T. nie opuścił dobrowolnie i trwale lokalu i robił wszystko według najlepszej wiedzy, by wrócić do niego i nie być z tego lokalu wymeldowanym;
- - przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), przez przyjęcie, iż za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew jej woli lub niedopuszczona do lokalu, lecz nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających jej powrót do lokalu w postaci roszczenia o przywrócenie naruszonego przepisu lub pozwu o eksmisję – gdy w każdej sprawie należy indywidualnie badać przyczyny takiego stanu rzeczy i zamiar strony.
- II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:
- a) tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 30 marca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia 27 stycznia 2011 r., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie wbrew ustaleniom Sądu, iż opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez M. T. nie było dobrowolne i trwałe, zaś to, iż nie skorzystał we właściwym czasie z przysługujących mu środków prawnych umożliwiających mu powrót do lokalu wynikało z jego niewiedzy prawnej. W związku z powyższym nie można przyjąć, za Sądem, iż za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu przez M.T. należy uznać to, iż nie wniósł powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania skoro odwoływał się on i pisał listy do wszelkich możliwych instytucji skarżąc się na to, iż nie opuścił lokalu dobrowolnie. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić wskazane decyzje na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Wskazując na powyższe na podstawie przepisu art. 176 P.p.s.a., wniósł o:
- 1. uchylenie wskazanego wyroku w zaskarżonej części – tj. w punkcie I – i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;
- 2. zasądzenie na rzecz adwokata wynagrodzenia według norm prawem przepisanych za pomoc prawną świadczoną z urzędu z tytułu sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej. Jednoznacznie oświadcza, iż koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że skarżący nie opuścił lokalu dobrowolnie, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Co prawda wnoszący kasację powołał się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a., ale jednocześnie podjął próbę podważenia oceny prawnej polegającej na utożsamieniu dobrowolności opuszczenia lokalu z niepodjęciem środków prawnych zmierzających do przywrócenia posiadania. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy zaś od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy został bowiem wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i oceniony. Nie tyle zaś okoliczności faktyczne są sporne, ile ich kwalifikacja prawna. Przejęcie lokalu w dniu 29 października 2010 r., przez A. S., przy pomocy córki i zięcia skarżącego, po przysądzeniu własności lokalu postanowieniem sądu powszechnego, nie było przecież przez skarżącego kwestionowane. Sporna jest ocena tego faktu i niepodjęcia przez skarżącego środków prawnych zmierzających do odzyskania posiadania. Jak jednak wynika z powyższych uwag, jest to zagadnienie oceny prawnej okoliczności faktycznej. Nie należy mylić ustaleń faktycznych z ich prawną oceną. Faktami są zdarzenia, zjawiska lub sytuacje, które miały miejsce. Ocena prawna faktów jest procesem subsumpcji stanu faktycznego (patrz: Bogusław Gruszczyński [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183).
Wnoszący skargę kasacyjną nie wytłumaczył, na czym polegało naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. W związku z tym wystarczy zatem jedynie stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołana podstawa prawną.
Odnosząc się do materialnej podstawy kasacji stwierdzić należy, że nie są zasadne zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba zameldowana została z lokalu usunięta, w drodze czynności egzekucyjnych, lecz nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, co doprowadziłoby do uznania działań nabywcy lokalu za bezprawne. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia się, według którego, za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i nie skorzystała we właściwym czasie przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 127/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Uwzględniając stan faktyczny, którego wnoszący kasację skutecznie nie podważył, ocenić trzeba, iż zastosowanie tak rozumianego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, było właściwe.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1333/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
- - ---------------------- 1