Uzasadnienie
I Stan sprawy przedstawia się następująco:
- 1. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta R. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji podniósł, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka ma bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej, możliwość pełnego uzbrojenia w media, stanowi – według ewidencji gruntów – tereny zabudowane o symbolu Bi.
- 2. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. G. K. Sp. z o.o. M. Z. Budynków Mieszkalnych w R., M. M. i J. M. W odwołaniu R. G. K. Sp. z o.o. Oddział Miejski Z. B. M. w R. zarzuciła, że decyzja powinna zawierać dokładne wskazanie wysokości budynku objętego planowaną inwestycją, a także powierzchnię sprzedaży. Strona odwołująca podniosła także, że decyzja nie uwzględnia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Planowana inwestycja utrudni warunki życia przez zwiększenie ilości spalin i ciągły hałas, nie pozwoli na korzystanie z ogródka od strony dziedzińca i uniemożliwi korzystanie z garaży położonych przy ul. A. oraz przy ul. Św. M. i prawdopodobnie spowoduje utrudnienia w ruchu ulicą P. Odwołanie kwestionuje również sposób określenia granicy obszaru analizowanego.
M. M. w swoim odwołaniu wskazała, że budynek o 8-9 kondygnacyjach w środku małej przestrzeni w zwartej zabudowie, spowoduje przesłonięcie światła dziennego, uniemożliwi dostateczny przepływ powietrza dla wietrzenia budynków. Zarzuciła, że pod gruntem, którego dotyczy planowana inwestycja znajduje się żyła wodna, która przez prowadzenie robót budowlanych może zostać naruszona. Zwróciła też uwagę, że mimo braku uzyskania pozwolenia na budowę, roboty już zostały rozpoczęte, o czym świadczy przygotowana konstrukcja pod słupy nośne planowanego budynku. Zarzuciła również błędne stwierdzenia w analizie urbanistycznej z [...] kwietnia 2007 r. dotyczące umiejscowienia poszczególnych budynków sąsiednich w stosunku do miejsca planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Odwołanie J. M. zawiera zarzut dotyczący uniemożliwienia – na skutek planowanej inwestycji – dotarcia naturalnego oświetlenia do pomieszczeń kamienicy przy ul. Św. M., co może doprowadzić do zawilgocenia murów kamienicy, uniemożliwi dostęp do istniejących garaży, spowoduje gromadzenie wód opadowych na skutek powstania garażu podziemnego, a przez to podmywanie fundamentów, osiadanie kamienicy i pękanie murów. Odwołujący zwraca też uwagę na to, że wybudowanie tak wysokiego budynku spowoduje zmianę kierunku wiatru, co może doprowadzić do zaniku ciągu w kominach kamienic sąsiednich lub też do zrywania dachów.
3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja zawiera analizę urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego architekta, obejmującą obszar wyznaczony zgodnie ze wskazany wyżej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzja zawiera też wymagany przez prawo załącznik graficzny i została wydana po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień. Organ podkreślił, że wszystkie osoby mające status stron niniejszego postępowania miały możliwość zapoznania się z zamierzeniem inwestycyjnym, składania zastrzeżeń i wniosków, z czego skorzystały. Odpowiadając na zarzuty odwołań, SKO odpowiedziało, że w obecnym stadium postępowania są one niezasadne. Zaskarżona decyzja określa bowiem tylko możliwy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz warunki jej ewentualnej zabudowy. Natomiast sprawy projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych określić może tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w oparciu o ustawę prawo budowlane i przepisy wykonawcze.
4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. G. K. Sp. z o.o. Oddział Miejski Z. B. M. w R., która wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. oraz M. B. i Z. B. W skardze złożonej przez spółkę zarzucono, że kwestionowana decyzja narusza art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określający wymagania, jakie należy uwzględnić przy ustalaniu warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu niewyjaśnienie kwestii wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz nie rozważenie zarzutów złożonego przez nią odwołania. Ponadto – w ocenie skarżącej Spółki – organ nie wyjaśnił sprawy w sposób odpowiadający art. 7 i 77 K.p.a.
M. B. i Z. B. podnieśli, że organ nie uwzględnił uwag przedstawionych zarówno przez nich, jak i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, w składanych do sprawy pismach. W ocenie skarżących, organ odwoławczy powołał się w decyzji na przepisy nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie zauważa natomiast, że decyzja dotyczy obiektu, którego usytuowanie narusza przepisy dotyczące wymogów odnośnie zachowania odległości od nieruchomości sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 21 listopada 2008 r. skarżący M. B. złożył do akt sądowych pismo, do którego dołączył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2008 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta R. [...] z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "rozbudowa części frontowej budynku, zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń handlowych i handlowo-usługowych na pomieszczenia biurowo-handlowo-usługowe i administracyjne, hotelowe i gastronomiczne, a także piwnic na parking oraz budowa parkingu dla samochodów osobowych i parkingu podziemnego na działkach [...],[...] i [...] obr. [...] przy ul. P. w R".
- 5. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2007 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w stosunku do tego samego gruntu (działki nr [...]) wydane zostały trzy decyzje ustalające warunki zabudowy. Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie odniósł się do tego faktu. Zdaniem Sądu w związku z wydaniem trzech decyzji ustalających warunki zabudowy dla trzech różnych inwestycji na tym samym obszarze nie można wykluczyć, że przedmiotowy teren nie będzie wystarczający dla wszystkich trzech inwestycji objętych wymienionymi trzema decyzjami. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wymaga, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Każda z wymienionych decyzji stwierdza, w oparciu o odrębne analizy urbanistyczne, że wymóg ten jest spełniony, niemniej nie można pominąć faktu, że przedmiotowego terenu, w ścisłej zabudowie miejskiej dotyczą trzy inwestycje. Ustalenie warunków dla trzech inwestycji może więc pozostawać w kolizji z przepisem art. 61 ust.1 pkt 1 cytowanej ustawy w części dotyczącej intensywności wykorzystania terenu.
Sąd podkreślił również, że zamierzony obiekt ma być wpisany w istniejącą część miasta, ma wypełnić przestrzeń pomiędzy istniejącą zabudową. W konsekwencji już na tym etapie powinny być wzięte pod uwagę zastrzeżenia mieszkańców sąsiednich budynków. Gwarantuje to przepis art. 1 ust.2 pkt.7 powołanej ustawy postulujący konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wartości, jaką jest ochrona własności. Ten obowiązek wynika z regulacji konstytucyjnych, w szczególności z art. 21 gwarantującego ochronę własności. Ponadto Sąd wskazał, że planowana inwestycja polegać ma na nadbudowie obiektu położonego na działce [...]. Przedłożona do akt sprawy decyzja SKO z dnia [...] października 2008 r. uchyla decyzję odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na tym samym terenie. Toczące się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie budynku, zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń handlowych i handlowo-usługowych na pomieszczenia biurowo-handlowo-usługowo-administracyjne, hotelowe i gastronomiczne oraz budowa parkingu dla samochodów osobowych i parkingu podziemnego wyklucza w chwili obecnej wydanie warunków na nadbudowę tego obiektu.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że również decyzja organu II instancji narusza prawo. W podstawie prawnej wymienia ona przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Z zasady dwuinstancyjności wynika dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i nie może ograniczyć się do tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego zarzutu odwołania, a wszystkie skwitował jednym zdaniem, że są one niezasadne na tym etapie postępowania.
6. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt c/ P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł art. 107 § 3 K.p.a., tj., iż brak jest ustosunkowania się organu II instancji do zarzutów odwołania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do brzmienia art. 63 upzp na konkretną nieruchomość może zostać złożonych nieograniczona wprost liczba wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca, który uzyskał już warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym odmawiając wydania decyzji organ jest zobligowany do wskazania konkretnego przepisu prawa, który zostałby naruszony w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie każda z objętych wnioskami inwestycji albo dotyczyła innego obszaru inwestycyjnego albo innego rodzaju inwestycji (nadbudowa, rozbudowa i dobudowa o różnych funkcjach), w konsekwencji nie może być mowy o tożsamości przedmiotów postępowań.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej sam fakt, że funkcje planowanych inwestycji będą podobne czy, że dla każdej inwestycji przewidziano parking nie może stanowić o tożsamości planowanych inwestycji. Tylko tożsamość inwestycji jest przesłanką wskazującą na niemożność przeprowadzenia postępowania w sprawie. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że błędna jest teza o niedopuszczalności wydania warunków zabudowy wobec trwającego postępowania nadzwyczajnego, co wynika wprost z art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy.
Organ wskazał także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte zostały uzasadnienie prawne i uzasadnienie faktyczne. Te zarzuty, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w uzasadnieniu. Przede wszystkim organ na podstawie analizy urbanistycznej stwierdził, iż planowana inwestycja jest dopuszczalna i spełnia wszystkie wymagania ustawowe, w tym uwzględnia wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne. Skład Orzekający odniósł się także do zarzutów związanych z ochroną interesów osób trzecich. Zdaniem organu na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Ponadto przy ustalaniu warunków zabudowy bierze się pod uwagę tylko ochronę praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. W sytuacji kiedy właściciele garaży przy ul. A. oraz ul. Św. M. korzystają z garaży przejeżdżając przez działkę sąsiednią a nie dysponują prawem do przejazdu przez tą nieruchomość, trudno mówić o ich ochronie w tym zakresie.
- 7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. B. i Z. B. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo iż z większością poglądów prawnych zamieszczonych w jej uzasadnieniu należałoby się zgodzić.
1. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to między innymi, że poza przypadkami nieważności postępowania enumeratywnie wymienionymi w § 2 tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w tej skardze podstawami kasacyjnymi. Podstaw tych Sąd II instancji nie może ani zmieniać, ani uzupełniać.
2. Wskazany przez SKO, jako naruszony przepis art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Jest to przepis adresowany do właściwego do wydania decyzji organu administracji publicznej. Sąd administracyjny decyzji nie wydaje, wobec czego zarzucenie niezastosowania tego przepisu jest – mimo zgodności z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – nieadekwatne do uprawnień sądów administracyjnych z tytułu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Co więcej – art. 63 ust. 1 dotyczy sytuacji, w której o decyzję o warunkach zabudowy ubiega się więcej niż jeden wnioskodawca. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła, nie było zatem podstawy do stosowania tego przepisu także przez organ administracji. Zarzut, o którym mowa można by podnieść w przypadku odmowy wydania Spółce decyzji o warunkach zabudowy z tej przyczyny, że taką decyzję otrzymał już wcześniej inny podmiot.
3. Sąd jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji nie wskazał naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten nie był przez sąd w uzasadnieniu wyroku powoływany. Brak stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie sprawia, że wywody skargi kasacyjnej są bezprzedmiotowe. Nie można bowiem polemizować z oceną, która nie została sformułowana w uzasadnieniu wyroku.
Dla uniknięcia błędu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy należy zakwestionować wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd co do możliwości pominięcia w uzasadnieniu decyzji kwestii, które organ uznał za nieistotne.
Jedna z podstawowych reguł postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 11 K.p.a. "zasada przekonywania" polegająca na wyjaśnieniu stronom przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jeżeli zatem podniesioną przez stronę okoliczność uznano za nieistotną to należało uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie.
- 4. Jako procesową podstawę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.) uchylenia decyzji Sąd wskazał naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (s. 11 uzasadnienia wyroku).
Stanowisko Sądu w tym aspekcie nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane, co uniemożliwia kontrolę wyroku w tym zakresie.
Niezależnie od powyższego już tylko ubocznie zauważyć należy, że nie sposób zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty, dotyczące zawartych w analizie urbanistycznej twierdzeń i wniosków, są nieistotne wobec czego nie wymagały odniesienia się do nich. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej możliwa jest jedynie wówczas, gdy sąd dysponuje stanowiskiem organu odnoszącym się do wszystkich zgłaszanych w odwołaniu zarzutów, mających znaczenie dla wyniku sprawy. Analiza urbanistyczna ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy stąd też zarzuty odnoszące się do niej wymagały wyczerpującego odniesienia. Odstąpienie od tego wymogu stanowiło wystarczający powód do uchylenia kontrolowanej przez sąd decyzji.
Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.