Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1845/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp bądź ustawa planistyczna), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego wraz z oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia na działkach nr [...] obr. [...] oraz na terenie części działek nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] łączącego ul. [...] z ul. [...] w [...], oraz ustalił warunki zabudowy dla pozostałej części wniosku t.j. budowy ciągu pieszo-rowerowego wraz z oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia na działkach nr [...] obr. [...] oraz na terenie części działek nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] łączącego ul.[...] z ul. [...] w [...] [k. 430-428 akt administracyjnych].
Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję z [...] 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo rzeki [...] zasadne jest wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy [k. 446-441 akt administracyjnych].
Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 59 ust 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w określeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) i art. 104 kpa, Prezydent Miasta[...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie przedmiotowego ciągu pieszo-rowerowego wraz z oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia na terenie części działek nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...], łączącego ul. [...] z ul. [...] w [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla pozostałej części wniosku t.j. budowy ciągu pieszo-rowerowego wraz z oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia na działkach nr [...] obr. [...] oraz na terenie części działek nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] łączącego ul. [...] z ul. [...] w [...].
Prezydent wskazał, że teren, na którym znajdują się działki nr [...] obr. [...] oraz teren części działek nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] leży na obszarze, który od dnia 21 lutego 2008 r. objęty został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2007 r. Dla tych działek nie zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Inwestycja obejmująca wskazane wyżej działki wymaga natomiast uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dla pozostałego terenu objętego wnioskiem tj. działek nr [...] obr. [...] oraz terenu części działek nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] ustalono warunki zabudowy. Teren ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego w stosunku do niego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. upzp.
Uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 upzp t.j.: postanowienie z [...] 2007 r. znak [...] [...] Zarządu Komunalnego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; opinię z [...] 2010 r. [...] Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] w zakresie komunikacji (aktualizacja stanowiska zarządcy drogi); opinię z [...] 2007 r. [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem; opinię z [...] 2007 r. [...] Biura Planowania Przestrzennego w [...] w odniesieniu do terenów zlokalizowanych na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a upzp przyjęto, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych i Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uzgodnili projekt decyzji pozytywnie.
Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego; teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż działka nr [...] obr. [...] stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej oznaczony symbolem "dr-wył". Działki nr [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...] obręb [...] nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm. - przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 3 upzp), dlatego decyzja nie określa takich parametrów zabudowy jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.
W trakcie postępowania uczestnik F. K. (dalej skarżący) domagał się wypłaty odszkodowania za działki "zabrane pod kanał" i nierozpatrywania sprawy o ustalenie warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięcia sprawy podziału należących do niego działek i przeznaczenia ich pod budowę ścieżki. Zgodnie z art. 63 ust. 2 upzp, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla określonej inwestycji nie jest równoznaczna ani z pozwoleniem na budowę, ani nie daje inwestorowi tytułu do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych. Daje ona jedynie wnioskodawcy prawo do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp), a orzekający w tej sprawie organ administracji jest związany granicami złożonego wniosku i nie może we własnym zakresie dokonywać jego zmiany i modyfikacji.
Organ prowadzący postępowanie zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi [k. 648-646 akt administracyjnych].
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli F. K. (dalej skarżący) i L. H. F. F. K. zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów postępowania: [art.] 7, 77 i 80 kpa. Podniósł, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać ściśle obszar, dla którego warunki zabudowy będą obowiązywać. Wskazał, że zgłaszał organowi administracji, że podczas budowy kanału cieku rzeki Wilgi dokonano podziału działek [...] stanowiących jego własność, a sąsiadujących z działkami [...] objętych zaskarżoną decyzją. Działki te podzielono w sposób nieprawidłowy, a postępowanie w tym zakresie odbywało się bez jego udziału. W wyniku podziału ustalono granice działek w taki sposób, że ciąg pieszo-rowerowy według projektu miałby przebiegać po gruncie stanowiącym własność odwołującego się. Organ administracji winien był uwzględnić okoliczność, że do czasu wydania przedmiotowej decyzji nie zostało rozstrzygnięte postępowanie administracyjne w sprawie podziału działek [...] [k. 659-657 akt administracyjnych].
Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, 61 i 54 (w zw. z art. 64 ust.
- 1) upzp i art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] 2011 r.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dostosował się do zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z [...] 2010 r. i wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o uzgodnienie projektu decyzji. Nie budzą zastrzeżeń ustalone w decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy.
Zarzuty podniesione przez F. K. nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma kompetencji do ustalania granic działek, nawet tych objętych decyzją i nie ma obowiązku zasięgania informacji co do wydawanych decyzji o zatwierdzonych podziałach znajdujących się w pobliżu inwestycji działek nr [...].
Zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w myśl którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy.
W przedmiotowej sprawie ustalono, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane określenie linii rozgraniczających, a wniosek wskazanie granic terenu nim objętego. Jest to jedynie orientacyjne wskazanie działek lub ich części według stanu jaki przedstawia mapa tego terenu. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie nastąpią dopiero na kolejnym etapie tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy to zostanie przedłożony do zatwierdzenia opracowany projekt zagospodarowania terenu. W niniejszym postępowaniu kwestia związana z posiadaniem określonego tytułu do gruntu stanowiącego teren inwestycji nie ma znaczenia [k. 676-671 akt administracyjnych].
Na powyższe rozstrzygnięcie F. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t.j. art. 62 ust. 2 upzp przez jego niezastosowanie, brak wskazania obszaru zajętego pod planowaną inwestycję, brak kwoty odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z wydaną decyzją, jak również naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, 77 kpa przez przyjęcie, że toczące się postępowanie administracyjne na sutek wznowienia postępowania w sprawie konfiguracji działek stanowiących własność skarżącego pozostaje bez związku z przedmiotową sprawą; art. 8 kpa przez przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji w sposób sprzeczny z zasadą budowania zaufania uczestników postępowania do organów władzy.
Skarżący podniósł, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładania art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp jest niedopuszczalna, granice terenu objętego wnioskiem winny być określone precyzyjnie i wskazywać, których działek lub ich części dotyczą. Odwołując się do wyroku WSA w Szczecinie II SA/Sz 720/09 skarżący podniósł, że nie można wskazać takiego terenu, którego funkcję i status regulują inne przepisy prawa, a z którymi zamierzenie inwestycyjne nie da się pogodzić.
Prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczne dokładne ustalenie granic inwestycji (co jest równoznaczne z ustaleniem jakich działek inwestycja dotyczy) powoduje, że wypaczony zostaje cel w jakim ustawa została uchwalona. Skoro nie ma potrzeby wskazywania lokalizacji inwestycji, planowanie przestrzenne wydaje się być pozbawione sensu. O ile na obecnym etapie postępowania "kwestia związana z posiadaniem określonego tytułu do gruntu stanowiącego teren inwestycji nie ma istotniejszego znaczenia", o tyle lokalizacja inwestycji ma znaczenie - tego właśnie dotyczy planowanie przestrzenne.
Na skutek wznowienia postępowania Prezydent wydał decyzję, która została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i sprawa nie została jeszcze zakończona. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wznowienia będzie rzutowało na rozstrzygnięcie sprawy objętej skargą, w związku z czym postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać zawieszone. Ustalenie konfiguracji działek, zmiany numeracji i ich podziału, będzie miało wpływ na przedmiotową sprawę [k. 7 akt II SA/Kr 1845/11).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Dodał, że zgodnie z art. 54 pkt 3 (w zw. z art 64 ust.
1) upzp, decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zaskarżona decyzja spełnia ten wymóg. Decyzja w swej treści wymienia numery działek stanowiących teren inwestycji, a wniosek o jej wydanie wskazuje konkretnie (na przyjętych do zasobu geodezyjnego mapach) granice terenu inwestycji objętej tym wnioskiem. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie miał obowiązku zasięgania informacji co do wydawanych decyzji dotyczących podziałów działek sąsiadujących z działkami wchodzącymi w skład terenu inwestycji. Wynik postępowania w sprawie podziału działek sąsiednich w stosunku do działek objętych terenem inwestycji nie wpływa na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy i nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Wyjaśnił, że w wyniku wznowienia postępowania Prezydent decyzją z [...] 2011 r. stwierdził wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem prawa i od tej decyzji wniesione zostało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 62 ust. 2 upzp przez jego niezastosowanie, organ wskazał, że przepis ten ma zastosowanie przy zawieszaniu postępowania (do czasu uchwalenia planu), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W odniesieniu do wnioskowanego terenu nie istnieje obowiązek sporządzenia planu, dlatego zarzut jest bezzasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wady zaskarżonej decyzji skarżący upatruje w tym, że na skutek nieprawidłowych, w jego przekonaniu, podziałów nieruchomości, został pozbawiony prawa własności nieruchomości, której obecny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy. Jednocześnie zaznaczył, że z niekwestionowanej okoliczności, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi prawa do terenu, skarżący nie wyprowadza żadnych wniosków. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter abstrakcyjny i stanowi jedynie promesę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja ta przesądza tylko o tym, że w określonych w załączniku graficznym liniach rozgraniczających możliwe jest, ze względu na przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy odrębne, zlokalizowanie określonej inwestycji. Realizacja jednak tej inwestycji nie będzie możliwa bez uzyskania przez inwestora prawa do terenu.
Dlatego to, że wnioskodawca nie ma prawa do terenu, który wskazuje we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi przesłanki do wydania negatywnej decyzji. W liniach rozgraniczających może znaleźć się teren, który nie należy do wnioskodawcy. Z tych powodów podnoszona przez skarżącego kwestia podziału nieruchomości i jego skutków nie ma w sprawie znaczenia, a wynik postępowania wznowieniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 94 § 1 pkt 4 kpa. Przywołane przez skarżącego orzeczenie II SA/Sz 720/09 WSA w Szczecinie, nie jest w ogóle adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Teza tego orzeczenia odnosiła się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku, w którym inwestor terenem inwestycji objął działkę stanowiącą drogę publiczną. W sprawie niniejszej ani taka, ani podobna sytuacja nie zachodzi.
Teren zamknięty liniami rozgraniczającymi inwestycję nie musi być tożsamy z miejscem posadowienia planowanego obiektu. Dokładne miejsce ulokowania inwestycji w ramach terenu zamkniętego liniami rozgraniczającymi określane jest w projekcie budowlanym i zatwierdzane przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W takim właśnie znaczeniu organ użył określenia o "orientacyjnym" określeniu położenia inwestycji.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor musi określić granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Warunek ten w sprawie został przez wnioskodawcę spełniony. Wydana przez organ decyzja odpowiada warunkowi z art. 54 pkt 3 upzp, bo zawiera załącznik graficzny (mapę) z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i linie rozgraniczające teren inwestycji, zostały określone precyzyjnie.
Zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 upzp jest chybiony, co prawidłowo odnotowano i uzasadniono w odpowiedzi na skargę.
Sąd I instancji nie stwierdził w sprawie innych uchybień mogących powodować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak jak stwierdziło to Kolegium, w sprawie przeprowadzono prawidłowo postępowanie, w tym opracowano analizę urbanistyczno–architektoniczną, uzyskano wymagane uzgodnienia, sprawdzono należycie wymagania określone przepisami art. 61 ust. 1 pkt 2–5 upzp. Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w tej części, która dotyczyła obszaru objętego uchwalonym w czasie trwania postępowania, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł F. K., reprezentowany przez adwokat A. P., zarzucając naruszenie
- 1. prawa materialnego - art. 61 ust. 1 upzp przez niewłaściwe zastosowanie;
- 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 106 § 3 ppsa przez nie przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2002 r. orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów dla działki nr [...] na działkę [...] i kolejnej decyzji zatwierdzającej podział działki [...] na działki [...] w zw. z planowaną wówczas inwestycją ciągu pieszo-rowerowego łączącego ul. Strąkową z ul. Zbrojarzy, która to decyzja dotyczyła tożsamego zamierzenia inwestycyjnego.
W związku powyższymi naruszeniami skarżący wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
- - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 258—261 akt II SA/Kr 1845/11).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, 2014, s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 upzp nie został skonstruowany prawidłowo ani nie został uzasadniony (art. 176 ppsa). Ustęp 1 artykułu 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, składa się pięciu odrębnych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego (pięciu punktów), z których każdy ma inną treść normatywną, reguluje odrębne zagadnienia i dotyczy innego rodzaju warunków, które muszą być łącznie spełnione, by organ administracji publicznej mógł wydać decyzję o warunkach zabudowy. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o skomplikowanej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Mimo dokonania kontroli zarówno petitum, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł wskazania żadnego z punktów art. 61 ust. 1 upzp, jako podstawy kontroli kasacyjnej.
Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego nie został skonstruowany prawidłowo, a Sąd kasacyjny nie ma możliwości domyślania się, naruszenia którego z tych przepisów dopatruje się profesjonalny autor skargi kasacyjnej, przeto postawienie tego zarzutu okazało się nieskuteczne.
Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że organy administracji obu instancji - zarówno Prezydent w uzasadnieniu decyzji z [...] 2011 r. (s. 3 uzasadnienia decyzji i instancji), jak i Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] 2011 r. (s. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), jednoznacznie wskazały, że zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego, nie wymagało spełnienia warunków określonych w punkcie 1 i 2 ustępu 1 art. 61 upzp, a Sąd I instancji trafnie ów pogląd zaaprobował (s. 3-4,10 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1845/11).
Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 upzp przez niewłaściwe zastosowanie okazał się być niezasadny.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa. Także i ten zarzut nie został skonstruowany dostatecznie starannie, bowiem autor skargi kasacyjnej po słowach "kolejnej decyzji zatwierdzającej podział działki [...] na działki" nie wskazał precyzyjnie oznaczenia pierwszej z przywołanych działek, powstałych w wyniku podziału (s. 1 skargi kasacyjnej). Mimo jednak tego uchybienia, zarzut ów nadawał się do rozpatrzenia.
Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.
Sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23.1.2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2/31). Ocena dokonana w tej materii przez Sąd I instancji nie nasuwa zastrzeżeń.
Wobec powyższego nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o wnioskowane dokumenty, a zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa, okazał się nieusprawiedliwony. Sąd I instancji nie miał obowiązku prowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 2002 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów dla działki nr [...] na działkę nr [...], bowiem zagadnienie to nie mieści się w granicach sprawy (art. 135 § 1 ppsa). Fakty, których ustalenia domaga się skarżący kasacyjnie na podstawie wskazywanych dokumentów, nie dotyczą faktów istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.
Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.