Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 597/08) oddalił skargę S. M. "P" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Burmistrz Gminy Warszawa-Ursynów ustalił na wniosek S. M. "P" w W., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie jednorodzinnej z przyłączami i elementami zagospodarowania terenu przewidzianej do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] w obrębie [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 1998 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 1998 r., a decyzją z dnia [...] października 1998 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] września 1998 r.
Po rozpoznaniu wniosku M. K., Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2001 r. stwierdziło nieważność trzech decyzji Burmistrza Gminy Warszawa- Ursynów, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r., [...] września 1998 r. i [...] października 1998 r.
W dniu 8 kwietnia 2001 r. skarżąca spółdzielnia wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję.
Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżącą spółdzielnię, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2149/01 – uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2001 r.
Sąd wskazał, że Kolegium nie wyjaśniło w sposób jednoznaczny "Z załącznika graficznego do decyzji (...), czy teren, na którym ma być realizowana inwestycja, to część obszaru oznaczonego symbolem [...], na której obowiązujący plan wyklucza lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, czy też jest to część obszaru, na którym dopuszcza się utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej". Należy podkreślić, że w tym obszarze zaznaczone są istniejące zabudowania, lecz nie zostały naniesione granice obszaru do zabudowy oddzielające teren, na którym według planu miejscowego zabudowa jest wykluczona.
Ponadto z załączonego do akt sprawy wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika jednoznacznie, czy wniosek inwestora dotyczy terenu już zabudowanego, położonego w obrębie obszaru, na którym dopuszcza się utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach, czy też w obszarze, na którym nie zezwala się na lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej. Ponadto powyższe obszary nie zostały zaznaczone i od siebie oddzielone oraz opisane na tym wyrysie. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekł również, ustosunkowując się do zarzutów skargi w zakresie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, że wraz ze zbyciem terenu inwestycji na rzecz innego właściciela nie zmieniają się zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co do sposobu zagospodarowania terenu, zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przede wszystkim informację, czy na danym terenie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację planowanej inwestycji.
W celu wykonania wytycznych Sądu, Kolegium zwróciło się do organu gminy o uzupełnienie dokumentacji sprawy. Organ I instancji nadesłał załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mapę zasadniczą terenu zawierającą granice działek sąsiednich, lotnicze zdjęcie terenu w skali 1:2000 przedstawiające zainwestowanie na działkach w rejonie inwestycji, jak też wyrys z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zawierający oznaczone granice obszaru [...] oraz legendę dotyczącą znaczenia wszystkich oznaczeń naniesionych na planie.
Ponownie rozpatrując sprawę, zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. Kolegium wskazało, że po ponownym przeanalizowaniu wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy, iż cały teren inwestycji położony jest w obszarze [...] w zasięgu strefy archeologicznej KZa. Poza liniami dotyczącymi ukształtowania powierzchni oraz obiektami sąsiednimi przez inwestowaną działkę nie przechodzą bądź nie obejmują jej żadne inne oznaczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wypisu i wyrysu planu przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Ustalenia planu dla tego obszaru są następujące:
- a) w obszarze preferuje się rozwój funkcji usługowych II i III stopnia obsługi (administracji, wystawiennictwa, handlu hurtowego, giełd, banków, infrastruktury marketingowej);
- b) w obszarze dopuszcza się: utrzymanie oraz rozwój funkcji obsługi technicznej miasta, utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach, utrzymanie oraz lokalizowanie nieuciążliwych obiektów produkcyjnych;
- c) w obszarze wyklucza się: lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji.
Cytowane w punkcie b) i c) zapisy uwarunkowań podstawowych dla obszaru dotyczą jednego obszaru planistycznego [...] i powinny być stosowane łącznie. Analiza zapisów planu nie daje natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że obszar gdzie dopuszcza się utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach oraz obszar, gdzie wyklucza się lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej są odmiennymi obszarami planistycznymi.
Planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako utrzymania zabudowy mieszkaniowej, ponieważ chodzi o zabudowę nową, nie zaś o remont lub przebudowę. Nie można jej również zakwalifikować jako uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej w istniejącym zespole. Uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach można zinterpretować jedynie w ten sposób, że jest możliwe zbudowanie jednego lub co najwyżej kilku budynków w terenie, gdzie istnieje zwarty kompleks większej ilości (niż dobudowywane) budynków. Natomiast planowana inwestycja jest zlokalizowana na działkach zupełnie niezabudowanych – nie może więc być mowy o uzupełnieniu już istniejącej zabudowy. Z nadesłanego zdjęcia lotniczego wynika, że to właśnie inwestycja skarżącego stanowi nowy zespół zabudowy mieszkaniowej położony na znacznym obszarze (obejmuje on 44 domy jednorodzinne wybudowane w zwartej całości i na jednej większej nieruchomości).
Na zdjęciu tym widoczne są jedynie zabudowania usytuowane na nieruchomościach położonych na południe od inwestycji skarżącego. Natomiast cały widoczny na zdjęciu obszar położony na zachód, na północ i na wschód od terenu inwestycji nie jest zabudowany. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż osiedle skarżącego stanowi uzupełnienie istniejącego zespołu zabudowy mieszkaniowej (stanowiło część większej całości). Osiedle to stanowi zabudowę położoną w sąsiedztwie działek położonych od strony południowej, zabudowanych w sposób niejednorodny i zróżnicowany (zatem istniejących wcześniej budynków również nie sposób uznać za istniejący zespół zabudowy mieszkaniowej). Obszary te nie zostały zaznaczone i od siebie oddzielone oraz opisane na tym wyrysie.
Zatem w sytuacji, gdy na wyrysie brak jest czytelnych oznaczeń terenu oraz legendy wyjaśniającej znaczenie naniesionych na nim linii o różnych kształtach graficznych, a ze zmienianego załącznika graficznego do decyzji wynika, że na przedmiotowym terenie znajdują się zabudowania, brak było podstaw zdaniem Sądu do jednoznacznego stwierdzenia, że decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, została wydana w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak zdaniem Kolegium, trzy decyzje Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów wydane zostały z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółdzielnia. Wskazała, że na podstawie decyzji z 1998 r. strona skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę i zrealizowała przedmiotową inwestycję. W ocenie strony skarżącej, w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie wykazano jednoznacznie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynika bowiem jednoznacznie, czy obszar, na którym miała być realizowana zabudowa, to część obszaru [...], na którym obowiązujący plan wyklucza lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, czy też jest to część obszaru, na którym dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Obszary te nie zostały zaznaczone i od siebie oddzielone oraz opisane na tym wyrysie. Ponadto, na załączniku uwidocznione zostały istniejące zabudowania, zatem twierdzenie SKO, iż inwestycja jest lokalizowana na działkach zupełnie nie zabudowanych nie jest prawdziwe.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ administracji. Sąd I instancji orzekł, że przywołane wyżej zapisy miejscowego planu tworzą spójną, niepodzielną całość regulującą w wyczerpujący sposób zasady inwestowania na całym obszarze [...]. W cytowanym powyżej punkcie b) zdefiniowana została zabudowa dopuszczalna na obszarze [...], natomiast w punkcie c) zabudowa na tym terenie niedopuszczalna. Nie ma zatem podstaw do wywodzenia, iż poszczególne ustalenia planistyczne obowiązują na różnych częściach obszaru [...], ponieważ byłoby to rozwiązanie nielogiczne. Z całości uregulowań planistycznych wynika, że wznoszenie nowej zabudowy mieszkaniowej było na przedmiotowym obszarze dopuszczalne jedynie w ściśle reglamentowanym zakresie.
Natomiast, niedopuszczalne było lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, czyli tego rodzaju zabudowy, którą dopuszczono kwestionowanymi decyzjami (nowe osiedle kilkudziesięciu domów jednorodzinnych). W świetle powyższych okoliczności Kolegium było zobowiązane do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółdzielnia zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, alternatywnie na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz na podstawie art. 174 pkt 2 z związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Spółdzielnia wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadniając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że Sąd I instancji stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach spółka wnosząca skargę kasacyjną musi także wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jak w jej ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
W przedmiotowej sprawie podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w świetle art. 174 pkt 1 cyt. ustawy p.p.s.a. – art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to jednak zarzut całkowicie chybiony. Podstawową bowiem kwestią wymagającą analizy prawnej w tej sprawie jest ocena skutków prawnych, które wywołuje w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stwierdzenie nieważności trzech przedmiotowych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 i art. 46a ust. 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieodwracalność skutków przepisu art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego.
Oznacza to, że nieodwracalność skutków prawnych w świetle powyższego przepisu nie należy utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego. Dlatego też realizacja robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych, chociaż fakt, że inwestor działał w ramach udzielonego pozwolenia na budowę, określa to byt prawny wybudowanego obiektu. Dlatego też w tym zakresie należy w pełni podzielić tezę z wyroku NSA z dnia 12 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1055/06, Lex nr 372225). Wynika z niej, że "zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a." Ponadto należy także podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykonanie "inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi".
Po drugie, należy stwierdzić, że z powyższych względów także chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i to bez podania stosowanych przez organy przepisów postępowania, które kontrolując Sąd I instancji miałby naruszyć. Należy podnieść, że chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, gdyż Sąd I instancji w ogóle nie kontrolował powyższych przepisów, ponieważ nie były one stosowane przez SKO w Warszawie.
Ponadto, w tym stanie prawnym i faktycznym sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 174 pkt 2 cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 tejże ustawy. Sąd I instancji prawidłowo bowiem orzekł, że występuje w tej sprawie przesłanka do zastosowania przez właściwy organ, tj. SKO w Warszawie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czyli uznał brak wystąpienia innych przesłanek, tj. z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.