Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 886/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę wniesioną przez B. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta K., na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) oraz art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy – B. S. - wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybnego kopanego, niespuszczanego o pow. 5,88 ha, zasilanego wodami gruntowymi, z tego powodu, że projektowany sposób wykonania urządzenia wodnego nie spełnia wymagań ochrony środowiska w zakresie gospodarowania złożem kopaliny rozpoznanym i zatwierdzonym na działce objętej wnioskiem.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wskazując, że na działce objętej wnioskiem istnieje rozpoznane złoże kruszywa, co potwierdzają: koncesja z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz zawiadomienie z dnia 18 marca 2010 r. o przyjęciu dokumentacji. Zgodnie zaś z art. 125 i 126 ust. 1 Prawa ochrony środowiska złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami i kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, a eksploatację kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Z zasadą tą stoi w sprzeczności oświadczenie wnioskodawcy, że materiał pozyskany z prac ziemnych stanowi odpad, który zostanie usunięty przez firmę specjalistyczną a jedynie część zostanie wykorzystana do usypania wałów.
Organ odwoławczy nie zgodził się także z tezą, że wnioskodawca nie będzie prowadził działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin, bowiem przeczy temu, w opinii organu, treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz treść decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2009 r., zgodnie z którą realizacja stawu będzie wymagała wydobycia materiałów zalegających pod próchniczą warstwą ziemi. Mając powyższe na względzie, organ uznał, że projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony środowiska, polegających na ochronie złoża kopalin poprzez racjonalne gospodarowanie i kompleksowe wykorzystanie.
Skargę na ww. decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł B. S., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. S. W uzasadnieniu Sąd wskazał przede wszystkim, że w sprawie bezsporne jest, iż na jednej z działek objętych wnioskiem skarżącego, oznaczonej nr [...], znajduje się złoże kopaliny – kruszywa naturalnego, w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.), która w art. 6 pkt 1 definiuje złoże kopaliny jako naturalne nagromadzenie m. in. minerałów i skał oraz innych substancji stałych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą.
Podkreślił, że podstawę udzielonej odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego stanowiły przepisy art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 Prawa wodnego. Przepisy te przewidują, że odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury oraz wynikających z przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie przewidywany sposób korzystania z wody to wykonanie urządzeń wodnych określonego rodzaju. Przepis art. 125 Prawa wodnego, do którego odsyła art. 126 pkt 1, ma charakter blankietowy. Przewiduje obowiązek honorowania w udzielanym pozwoleniu standardów wyznaczanych przez inne, bliżej nieokreślone przepisy. Oznacza to, że w odniesieniu do wymagań ochrony środowiska w pierwszej kolejności znajdują zastosowanie przepisy, których przedmiotem jest ochrona środowiska, w tym ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepisy art. 125 i 126 Prawa ochrony środowiska zawierają podstawowe zasady ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny.
Złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że materiały wydobyte ze złoża kopalin nie mogą zostać zakwalifikowane jako odpad w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2010 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243). W szczególności nie stanowią one mas ziemnych lub skalnych, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Znajduje ona zastosowanie do mas ziemnych i skalnych, jeżeli są usuwane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Jako tego rodzaju masy nie mogą zatem być zakwalifikowane same kopaliny zalegające w rozpoznanym złożu.
Zdaniem Sądu to, że na działce skarżącego rozpoznano złoża kopaliny, wprowadza określony reżim ochronny, polegający na konieczności właściwego zagospodarowania kopaliny, co oznacza, że jeśli skarżący planuje wykorzystanie gruntu poprzez urządzenie na nim stawu, to zobowiązany jest w przygotowanym operacie przewidzieć zgodne z prawem uprzednie zagospodarowanie złoża kopaliny. Traktowanie jej jako odpadu bowiem nie jest uzasadnione i dopuszczalne, stanowi próbę obejścia szczególnego reżimu, jakiemu podlegają złoża kopalin i skutkuje jego zmarnotrawieniem. Zatem, w ocenie Sądu, słusznie organy administracji odmówiły udzielenia pozwolenia na wykonanie robót mających na celu wykopanie stawu, skoro ich skutkiem miało być niezgodne z zasadami ochrony złóż kopalin usunięcie zalegającego pod powierzchnią gruntu złoża kopaliny pospolitej jako odpadu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący B. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., a mianowicie:
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), zwanej dalej P.u.s.a., art. 3 § 2 P.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do obrazy przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że projektowany sposób korzystania z wody narusza przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a mianowicie:
- - art. 15 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej w sytuacji jednorazowego wydobywania kopalin, podczas gdy wskazane przepisy obejmują jedynie zarobkową działalność zawodową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły;
- - art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do kopalin zalegających w rozpoznanym złożu, pomimo że są usuwane w związku z realizacją inwestycji.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wydanie mu pozwolenia wodnoprawnego nie spowoduje naruszenia przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, gdyż czynności, które skarżący miałby wykonać w związku z realizacją tego pozwolenia – niezarobkowe wydobywanie piasku z własnego gruntu - nie podlegają regulacjom ww. ustawy, a zatem nie znajduje zastosowania norma art. 125 pkt 3 w zw. z art. 126 pkt 1 Prawa wodnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Zawarte w skardze kasacyjnej motywy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a jest bezzasadny. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy". Tak więc w przypadku oddalenia skargi, tak jak to mamy do czynienia w niniejszej sprawie - można byłoby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdyby Sąd ten naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonane przez organ administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego są prawidłowe i dają podstawę do stwierdzenia, że projektowany sposób korzystania z wody narusza przepisy art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 15 ust. 4 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.
Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego koncesji wymaga działalność gospodarcza w postaci wydobywania kopalin. Jednocześnie z treści art. 15 ust. 4 ww. ustawy wynika jednoznacznie, że zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.). Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że zabronione jest wydobywanie kopalin ze złóż wykonywane inaczej niż w sposób zarobkowy, zorganizowany i ciągły, tj. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz bez uzyskania koncesji na tego rodzaju działalność.
Nie można uznać za prawidłowy pogląd skarżącego, że przepis ten obejmuje jedynie zarobkową działalność zawodową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, a w konsekwencji nie ma zastosowania do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej w sytuacji jednorazowego wydobywania kopalin. Taki pogląd można byłoby uznać za uzasadniony, ale jedynie w świetle brzmienia art. 15 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, w którym ustawodawca przesądził, że działalność gospodarcza prowadzona w zakresie wydobywania kopalin wymaga koncesji. Z przepisu art. 15 ust. 4 wynika natomiast, że wydobywanie kopaliny nie może być wykonywane inaczej, a zatem w żaden inny sposób, jak tylko formie działalności gospodarczej, po uprzednim uzyskaniu koncesji. Pogląd skarżącego prowadziłby do wniosku o nieracjonalności ustawodawcy, bowiem takie rozumienie przepisu art. 15 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego oznaczałoby, że jest on zbędny i powiela treść ust. 1 tego artykułu.
Złoża kopalin są elementami środowiska, a w konsekwencji koncesje regulowane Prawem geologicznym i górniczym stają się decyzjami określającymi dozwolony sposób (zakres) korzystania ze środowiska. Oznacza to m.in., że przesłanki podejmowania decyzji koncesyjnych są również kształtowane wymaganiami prawa ochrony środowiska. Wśród nich należy wymienić zwłaszcza nakazy racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, przede wszystkim przez ich kompleksowe wykorzystanie.
Podstawę udzielonej odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego stanowiły przepisy art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 Prawa wodnego. Przepisy te przewidują, że odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury oraz wynikających z przepisów odrębnych. Skoro na działce skarżącego rozpoznano złoża kopaliny, oznacza to wprowadzenie określonego reżimu ochronnego, polegającego na konieczności właściwego zagospodarowania kopaliny. Jeżeli zatem skarżący planuje wykorzystanie gruntu poprzez urządzenie na nim stawu, to jest zobowiązany przewidzieć zgodne z prawem uprzednie zagospodarowanie złoża kopaliny. Traktowanie kopaliny jako odpadu, w rozumieniu ustawy o odpadach, nie jest dopuszczalne i jak zasadnie przyjęły organy orzekające w sprawie, stanowi w istocie obejście szczególnych zasad, którym podlegają złoża kopalin.
Nie sposób przy tym pominąć faktu, że nie można uznać za uzasadnione wyjaśnienia skarżącego, że kopalina, wydobyta w wynika wykonania stawu rybnego o pow. 5,88 ha, mogłaby zostać zużyta na potrzeby własne, zważywszy, że na działce objętej wnioskiem, istnieje rozpoznane przez skarżącego złoże kruszywa, a on sam prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, co potwierdzają: zawiadomienie z dnia 18 marca 2010 r. o przyjęciu dokumentacji oraz koncesja z dnia [...] czerwca 2009 r. Nie bez znaczenia jest także, że wykopanie stawu o tak dużej powierzchni całkowicie zmieniłoby przeznaczenie i sposób zagospodarowania przedmiotowych działek, do czego nie może prowadzić korzystanie z kopalin jedynie na własne potrzeby.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.