Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 października 2019 r., II SA/Wr 521/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi A. W., M. W. i J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (DWINB) z [...] maja 2019 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wydał decyzję nr [...], którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy warsztatu rzemieślniczego na działce nr [...] w [...], gmina [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że fakt rozpoczęcia przez K. D. robót bez uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę i okoliczność dokonania samowoli budowlanej nie budzi wątpliwości. Zasygnalizowano wynikającą z przepisów procedurę legalizacyjną, jednak jak podał organ powiatowy – "W toku sprawy nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego w sprawie, bowiem podczas oględzin przeprowadzonych dnia 17 października 2018 r. stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt został rozebrany. Stwierdzono również podniesienie terenu na 2/3 powierzchni działki". Zauważono przy tym, że niektóre strony postępowania wskazują na tylko częściową rozbiórkę obiektu, jednak oceniono, że na poparcie oświadczeń w tym zakresie nie przedłożono żadnych dowodów, okoliczność częściowej rozbiórki nie została stwierdzona podczas oględzin.
Wezwano świadków, którzy uczestniczyli w procesie rozbiórki, którzy pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznali, że obiekt został rozebrany w całości, a teren został wyrównany i częściowo podniesiony na życzenie inwestora. Wobec powyższych wyjaśnień organ I instancji uznał materiał dowodowy sprawy za kompletny i wyczerpujący, a wniosek o kolejne oględziny w sprawie, wobec braku wskazania zmiany stanu faktycznego, uznano za nieuzasadniony.
Według organu I instancji znamiona samowolnie rozpoczętej inwestycji polegającej na budowie warsztatu rzemieślniczego zostały usunięte, zatem nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, uPb), lecz powstały przesłanki świadczące bezpośrednio o bezprzedmiotowości postępowania.
A. W., M.W. i J. D. nie zgodzili się z wydaną decyzją i wnieśli od powyższej decyzji odwołanie.
W wyroku przytoczono dalej, że DWINB powołaną na wstępie decyzją przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w motywach swego rozstrzygnięcia stwierdził, że okoliczność częściowej rozbiórki nie została stwierdzona podczas oględzin, w trakcie których sporządzono zdjęcia. Wskazał też na dowód z przesłuchania świadków, którzy uczestniczyli w procesie rozbiórki obiektu. Według organu II instancji PINB w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające i na tej podstawie prawidłowo wskazał, że z uwagi na brak przedmiotu postępowania dalsze prowadzenie postępowania stało się bezzasadne Z powodu likwidacji przedmiotu postępowania, którym był samowolnie wybudowany warsztat rzemieślniczy, umorzenie postępowania należało uznać za uzasadnione.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na wyżej opisaną decyzję jaką do WSA we Wrocławiu wywiedli A. W., M. W. i J. D. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, 8, 11, 77, 80, 105 § 1, 136 K.p.a., w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na art. 3 pkt 1 uPb w związku z art. 3 pkt 7 tej ustawy. W skardze wniesiono także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji fotograficznej potwierdzającej zasypanie fundamentów obiektu.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowano prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wadliwego uznania o bezprzedmiotowości postępowania. Skarżący zasadniczo wszystkie zarzuty opierali na tym, że realizowana w warunkach samowoli budowlanej inwestycja nie została rozebrana w całości. Zarówno twierdzenia skarżących jak i przedkładane w toku postępowania dowody miały potwierdzać pozostawienie fundamentów i przysypanie ich warstwą ziemi. Z okolicznościach tych wyprowadzono nieprawidłowości w toku postępowania administracyjnego, błędną ocenę stanu faktycznego, nieprawidłowe rozstrzygnięcie, a nawet zaniedbania organów związane z uzasadnieniem decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed sądem wojewódzkim skarżący podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte. Nadto jako załącznik do protokołu złożyli zawiadomienie z 2 września 2019 r., którym Starosta Powiatu [...] poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku klubo-kawiarni na działkach nr [...] i [...].
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że nie zasługiwały na akceptację stanowiska organów obu instancji co do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, a przez to nie można było też uznać, aby stan sprawy został ustalony prawidłowo, a tym bardziej wyczerpująco zebrano materiał dowodowy.
Zdaniem sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby oględziny potwierdziły rozbiórkę obiektu w całości, skoro zapis dokonany przez pracowników PINB w protokole z tej czynności został już w czasie oględzin zakwestionowany. Stąd też nie mogło być w jego ocenie mowy o wykazaniu danego faktu innym dowodem. Skoro strona żąda przeprowadzenia dowodu z kolejnych oględzin i precyzuje, co w ich toku ma zostać zbadane, nie będzie – w ocenie sądu pierwszej instancji – prawidłowe prowadzenie na daną okoliczność innego dowodu, (przesłuchania świadków), z jednoczesnym pominięciem żądanego dowodu.
W ocenie tegoż sądu chybione było też stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy o prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego, gdy idzie o ustalenie "bezsprzecznie", że przedmiotowy obiekt został rozebrany. Na przestrzeni całego postępowania strony postępowania fakt ten kwestionowały i wskazywały przeciwdowody. Nie wiadomo też, jakimi względami kierował się organ II instancji wskazując na niszczenie mienia jako okoliczność wykluczającą prowadzenie oględzin, skoro w ich toku miało być badane istnienie lub nieistnienie fundamentów zasypanych warstwą około 40 cm ziemi. Zdaniem tegoż sądu zasady logiki nakazują przyjąć, że nawieziona warstwa ziemi nie stanowi szczególnie prawnie chronionej wartości, która ulegnie zniszczeniu przy dokonaniu choćby miejscowej odkrywki w kilku miejscach na głębokości około kilkudziesięciu centymetrów, przy czym powrót do stanu poprzedniego też nie nastręcza jakichś szczególnych trudności technicznych.
Sąd wojewódzki nakazał, aby w dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego podjęły takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. D. i M. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzuca się – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 i 80 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji administracyjnych organów administracyjnych I i II instancji, tj. poprzez:
- - błędne uznanie, że doszło do "naruszenia postępowania" przez organy I i II instancji przez wadliwe zebranie i ocenienie materiału dowodowego.
- - wyprowadzenie przez sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków z ustalonego stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły dowodu na potwierdzenie usunięcia w całości samowoli budowlanej, choć z dokumentacji wynika, że takie dowody zostały przeprowadzone,
- - błędne uznanie przez WSA we Wrocławiu, że organy administracji publicznej nie miały wystarczających podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, choć dowody w sprawie jednoznacznie wskazywały na usunięcie przedmiotu samowoli,
- - błędne przyjęcie, że dowód z zeznań świadków na okoliczność usunięcia i rozbiórki przedmiotu samowoli w całości stanowi jedynie dowód pośredni, choć z przepisów prawa jednoznacznie wynika, że dowód z przesłuchania w charakterze świadka jest równorzędnym dowodem w sprawie,
- - błędne uznanie przez WSA we Wrocławiu, że prywatna dokumentacja fotograficzna może stanowić samodzielną podstawę do podważenia oględzin organów nadzoru budowlanego, podczas gdy podważanie ustaleń dokonanych przez wykwalifikowany organ nadzoru budowlanego w toku bezpośrednich oględzin poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych nie może stanowić podstawy do ich zakwestionowania,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. 105 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i wyprowadzenie przez sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków z ustalonego stanu faktycznego sprawy, że nie istnieją podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, choć z dowodów na których oparły się organy administracji publicznej wynika, iż przedmiot samowoli nie istnieje, co nakazuje zastosowanie normy art. 105 K.p.a.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnoszą o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie
- 2. uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie na podstawie artykułu 188 Ppsa;
- 3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom WSA organy obydwu instancji przeprowadziły kompletne postępowanie dowodowe i w ramach swobodnej oceny dowodów oceniły, że nie ma już śladów samowoli budowlanej, co spowodowało podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjne jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 K.p.a. Dalsze wnioski dowodowe oferowane przez skarżących zmierzały jedynie do przeciągania postępowania administracyjnego i są podyktowane konfliktem sąsiedzkim, który będzie rozpatrywany na drodze postępowania cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony wnoszące skargę kasacyjną zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera przeto ocenę zarzutów kasacyjnych.
A. Zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym aspekcie podnoszono przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
Przepis ten ma jednak charakter tzw. wynikowy, określając przesłanki uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi m. in. na decyzję administracyjną, z tego względu nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem określa oznaczone przypadki, kiedy skarga m. in. na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części odpowiednio, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro w tej sprawie skargę na podstawie cyt. przepisu uwzględniono, powinna wskazać konkretne przepisy, którym nie uchybił zaskarżony organ, a które to uchybienia dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.
W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że do chybienia przepisów postępowania przez skarżony organ – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie doszło, względnie nie były one tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
B. W aspekcie powyższych wywodów za nietrafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 i 80 K.p.a. Co się tyczy art. 77 K.p.a., to nie dostrzeżono, że dzieli się ona cztery paragrafy, a tak sformułowana podstawa kasacyjna w odniesieniu do art. 77 K.p.a., przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia jej, nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej.
C. Słuszne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, wedle którego w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowy, a także wywiązania się z obowiązków nałożonych na nie przepisami art. 7 i 80 K.p.a. Słusznie WSA we Wrocławiu doszedł do wniosku, że nie zasługują na akceptację stanowiska organów obu instancji co do uznania prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej za bezprzedmiotowe i to, aby stan sprawy został ustalony prawidłowo, a tym bardziej wyczerpująco zebrano materiał dowodowy. Trafne w tym kontekście jest również stanowisko sądu a quo, że rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania jest co najmniej przedwczesne.
D. Zarzut naruszenia przepisu art. 75 § 1 K.p.a. i to poprzez jego błędną wykładnię nie jest trafny. Zasadnie sąd pierwszej instancji eksponował, że strony postępowania kilkakrotnie żądały od organu I instancji przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych odnośnie nierozebrania fundamentów samowolnie wznoszonego obiektu budowlanego. W tym aspekcie sąd wojewódzki trafnie podkreślał, że przepisy K.p.a. nie hierarchizują dowodów, a organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził takiego dowodu, o jaki wnosili skarżący, lecz fakt rozbiórki zdecydował się wykazać przez dowody z wcześniejszych oględzin i przesłuchania świadków.
Trafne są przeto i te wywody sądu pierwszej instancji, w których podkreślano, że organ administracji publicznej nie może odmawiać przeprowadzenia dowodu, powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków, skoro stan faktyczny nie został wyczerpująco wyjaśniony. Słusznie oceniono w zaskarżonym wyroku, że stanowi to istotne naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania, pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa, a ponadto godzi w prawo strony do udziału w postępowaniu i nie może być usprawiedliwiane zasadą szybkości postępowania.
Zasadnie w wyroku II SA/Wr 521/19 eksponowano, że jeżeli strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 K.p.a., żądanie strony należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony. Podzielić należy przeto ten wywód zawarty w zaskarżonym wyroku, w realiach kontrolowanej sprawy, wedle którego zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.
Trafnie sąd wojewódzki uznał, że nie można było przyjąć, aby przeprowadzone przez organ powiatowy oględziny potwierdziły rozbiórkę obiektu w całości, skoro ustalenia zawarte w protokole oględzin były przez strony kwestionowane.
E. Chybiona będzie w konsekwencji ta argumentacja skargi kasacyjnej, w której starano się przekonać, że zebrano w sprawie w postępowaniu administracyjnym wyczerpujący materiał dowodowy i go trafnie oceniono, nadto nieprzydatny ma być materiał fotograficzny oferowany przez skarżących, a cała sprawa ma źródło w konflikcie sąsiedzkim. W ocenie Sądu Naczelnego argumentacja powyższa nie mogła odnieść powodzenia, w stanowisku skarżących kasacyjnie brakuje z pewnością refleksji, że źródłem całej sprawy było samowolne podjęcie robót budowlanych przez inwestora. To, że "nie ma już śladów samowoli budowlanej" nie może świadczyć prima facie o trafności umorzenia postępowania administracyjnego, a zarazem o wadliwości wydanego wyroku przez sąd wojewódzki, skoro trafnie sąd ten uznał, że nie można było w postępowaniu administracyjnym zaniechać przeprowadzenia takiego dowodu, który bezpośrednio potwierdzałby istnienie lub nieistnienie fundamentów, samowolnie realizowanego obiektu budowlanego. W wydanym wyroku zresztą nie przesądzano wyniku postępowania administracyjnego, skoro opierano go na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
F. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 K.p.a.
G. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.