Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 911/13, oddalił skargę R. B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Uchwałą z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Rada Gminy B., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 z późn. zm.), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) i art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B., R. B., wskutek utraty prawa wybieralności.
W uzasadnieniu uchwały podano, że w przypadku utraty przez wójta prawa wybieralności rada gminy zobowiązana jest podjąć w terminie miesiąca uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu. W dniu 24 września 2013 r., do Przewodniczącej Rady Gminy B. wpłynęło orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II AKa 115/13, oraz orzeczenie Sądu Okręgowego w Białymstoku III Wydział Karny z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt III K 194/11. Sąd Okręgowy uznał, że R. B. w związku z pełnieniem funkcji publicznej radnego Rady Gminy B. złożył w dniu 31 grudnia 2007 r. niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne i orzekł wobec lustrowanego utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek tworzenia wynika z ustawy, na okres 4 lat.
Ponadto Sąd ten orzekł wobec lustrowanego zakaz pełnienia funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 2-57 cytowanej ustawy na okres 4 lat. Sąd Apelacyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu apelacji R. B., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.
W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, R. B. zarzucił, że została ona podjęta z naruszeniem art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Skarżący zarzucił, że wbrew postanowieniom Statutu Gminy B., przedmiotowa uchwała nie była opiniowana przez radnych. Projekt uchwały przed rozpatrzeniem przez Radę powinien być natomiast uzasadniony przez wnioskodawcę i zaopiniowany przez właściwą Komisję. Opinie Komisji są odczytywane na sesji przez Przewodniczącego Komisji. W tym przypadku, na sesji nie była czytana opinia, a Przewodnicząca Rady Gminy nie umożliwiła skarżącemu złożenia wyjaśnień przed zarządzeniem głosowania w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy. Powyższe wskazuje na pośpiech i brak staranności w toku procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały.
W ocenie skarżącego, treść jego wyjaśnień mogła mieć istotne znaczenie dla wyniku głosowania. Skarżący dodał, że projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu był ujęty w porządku obrad wspólnego posiedzenia Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Rozwoju Gminy, Budżetu, Finansów i Spraw Społecznych Rady Gminy B., które odbyło się w dniu 19 września 2013 r., lecz wówczas nie doszło do głosowania nad projektem uchwały. Rada i Przewodnicząca Rady Gminy nie dysponowali bowiem prawomocnym orzeczeniem sądu. W tym samym dniu na posiedzeniu obu Komisji skarżący poinformował radnych, że również dotychczas nie otrzymał orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Białymstoku. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniosła, że wyroki sądów powszechnych, zapadłe w sprawie niezgodności z prawdą oświadczenia lustracyjnego wójta, były w dacie podjęcia uchwały powszechnie znane, gdyż informowano o nich w środkach masowego przekazu. W dniu 19 września 2013 r. odbyło się wspólne posiedzenie komisji stałych Rady Gminy.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że skoro w dniu 4 września 2013 r. orzeczono prawomocnie o pozbawieniu skarżącego prawa wybieralności, to stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 ze zm.), z tym dniem wygasł mandat Wójta Gminy B.. W konsekwencji, Rada Gminy B. zasadnie podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu Wójta na podstawie art. 26 ust. 2 powołanej ustawy.
Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 zdanie 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 września 2013 r. odbyło się wspólne posiedzenie Komisji Rewizyjnej i Komisji Rozwoju Gminy, Budżetu, Finansów i Spraw Społecznych Rady Gminy B., które są komisjami Rady Gminy i na którym przewidziano rozpatrzenie projektu uchwały Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójtowi Gminy B.. W posiedzeniu uczestniczyło 12 radnych. Skarżący uczestniczył w tym posiedzeniu i złożył wyjaśnienia w sprawie wygaśnięcia mandatu. Ustawa nie precyzuje zaś, w jakiej formie i trybie mają zostać złożone przedmiotowe wyjaśnienia, a jedynie przewiduje umożliwienie ich złożenia przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Z cytowanego przepisu wynika, że rada gminy powinna umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień "przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu".
Nie oznacza to jednak, że wyjaśnienia te winny być złożone na tej samej sesji, na której uchwała w tym przedmiocie została poddana pod głosowanie. Okoliczność, że wyjaśnienia zostały złożone przez skarżącego na posiedzeniu wspólnym Komisji Rady w dniu 19 września 2013 r., a uchwała poddana została pod głosowanie na sesji Rady Gminy w dniu [...] września 2013 r., nie stanowi o naruszeniu obowiązku umożliwienia wójtowi wypowiedzenia się, o którym mowa w art. 26 ust. 2 zd. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Za bezskuteczny uznano także zarzut skargi dotyczący braku posiadania przez organ gminy i skarżącego w dacie podejmowania uchwały, odpisu prawomocnego orzeczenia Sądu, którym orzeczono wobec skarżącego utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek tworzenia wynika z ustawy, na okres 4 lat. W tej kwestii rozstrzygająca jest bowiem data wydania tego orzeczenia, a nie data jego otrzymania przez stronę lub organ, gdyż na mocy art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów.
Prawomocne orzeczenie Sądu wydane zaś zostało w dniu 4 września 2013 r. i tym samym, zaskarżona uchwała Rady Gminy B. mogła zostać podjęta w dniu [...] września 2013 r., tj. w ustawowym terminie, wynikającym z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. B., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, skutkującą przyjęciem, że organ nie ma obowiązku umożliwienia złożenia wójtowi wyjaśnień bezpośrednio przed aktem głosowania rady gminy nad uchwałą o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn wskazanych w art. 26 ust. 1 wskazanej ustawy, a wystarczy, że umożliwi to mu w jakimkolwiek czasie poprzedzającym podjęcie uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści tegoż przepisu powinna polegać na przyjęciu, że na sesji rady gminy, podczas której ma odbyć się głosowanie nad wygaśnięciem mandatu wójta, obecnemu na sesji wójtowi, należy umożliwić złożenie wyjaśnień przed aktem głosowania nad uchwałą o wygaśnięciu mandatu wójta;
- - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ obowiązku umożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień podczas obrad XXVII Sesji Rady Gminy B. przed głosowaniem przez Radę Gminy B. nad uchwałą Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy B..
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uniemożliwienie R. B. złożenia wyjaśnień bezpośrednio przed aktem głosowania przez Radę Gminy B. nad uchwałą w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy B. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku, w którym skarżący złożyłby wyjaśnienia bezpośrednio przed głosowaniem nad wskazaną uchwałą Rady Gminy B., głosowanie Rady Gminy B. przebiegałoby inaczej, niż miało to miejsce, a co za tym idzie, zmieniłaby się proporcja głosów oddanych w trakcie głosowania nad uchwałą o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy B..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie zawiera on samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z normy art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191 z późn. zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie mają prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) osoby, wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, z późn. zm.). Zgodnie z art. 21e ust. 2 ustawy o ujawnianiu informacji orzeczenie sądu, prawomocne orzeczenie sądu, stwierdzające fakt złożenia przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawem oświadczenia lustracyjnego, traktuje się, jako obligatoryjną przesłankę pozbawienia tej osoby, pełnionej przez nią, funkcji publicznej, o której jest mowa w art. 4 pkt 2-57 ustawy.
W sprawie nie jest kwestionowane, że prawomocnym orzeczeniem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt III K 194/11, Sąd Okręgowy w Białymstoku III Wydział Karny, na podstawie art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. stwierdził, że skarżący złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne i na podstawie art. 21a ust. 2a tej ustawy orzekł wobec niego utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek tworzenia wynika z ustawy, na okres 4 lat, zaś na podstawie art. 21a ust. 2b powołanej ustawy orzekł zakaz pełnienia funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 2 - 57 cytowanej ustawy, na okres 4 lat.
W nawiązaniu do powyższego podkreślić trzeba, że Rada gminy nie pozbawia wójta mandatu, lecz jedynie stwierdza, iż wskutek zaistniałej okoliczności, potwierdzonej orzeczeniem sądu, nastąpiła utrata prawa wybieralności wójta i wobec tego jego mandat wygasł.
Autor skargi zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 z późn. zm.), skutkującą przyjęciem, że organ nie ma obowiązku umożliwienia złożenia wójtowi wyjaśnień bezpośrednio przed aktem głosowania rady gminy nad uchwałą o wygaśnięciu mandatu, a wystarczy, że umożliwi mu to w jakimkolwiek czasie poprzedzającym podjęcie uchwały.
Zarzutu tego nie można podzielić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Przepis ten stanowi, że rada gminy stwierdza, w drodze uchwały, wygaśnięcie mandatu wójta najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień. Złożenie wyjaśnień jest konieczną przesłanką podjęcia uchwały. Pozbawienie wójta możliwości złożenia wyjaśnień niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, skutkujące wzruszeniem legalności takiej uchwały (A. Kisielewicz [w:] K. Czaplicki, B. Dauter, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, ABC 2010 r.).
Zwrot normatywny: "umożliwienie złożenia wyjaśnień", interpretowany literalnie i funkcjonalnie, oznacza, że rada powinna – ma obowiązek, w jakimkolwiek czasie przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień odnośnie przesłanki wygaśnięcia mandatu. Nie znaczy to, że wyjaśnienia te muszą być złożone na tej samej sesji, na której uchwała w tym przedmiocie została poddana pod głosowanie. Trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że ustawa nie precyzuje, w jakim czasie, trybie i w jakiej formie mają zostać złożone przedmiotowe wyjaśnienia przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Idzie o to, aby radni, przed głosowaniem, znali stanowisko wójta, w kwestii wygaśnięcia jego mandatu.
Z materiału aktowego wynika, że odbyło się wspólne posiedzenie stałych komisji Rady Gminy B.: Komisji Rewizyjnej i Komisji Rozwoju Gminy, Budżetu, Finansów i Spraw Społecznych, na którym przewidziano rozpatrzenie projektu uchwały Rady w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy B. Skarżący uczestniczył w tym posiedzeniu i złożył wyjaśnienia w sprawie wygaśnięcia mandatu. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, uniemożliwiono skarżącemu złożenia wyjaśnień.
W świetle powyższych uwag pozbawiona jest doniosłości prawnej argumentacja skargi, że uniemożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień bezpośrednio przed aktem głosowania przez Radę Gminy B. nad uchwałą w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta, miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie można było wykluczyć, że w przypadku, w którym skarżący złożyłby wyjaśnienia bezpośrednio przed głosowaniem nad wskazaną uchwałą, głosowanie przebiegałoby inaczej, tj. zmieniłaby się proporcja głosów oddanych w trakcie głosowania nad uchwałą. Po pierwsze jest to argumentacja o charakterze "czysto spekulatywnym", po drugie zaś, biorąc pod uwagę przesłankę wygaśnięcia mandatu, należy mieć na uwadze, że podjęcie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu lub nie podjęcie jej w ogóle powoduje, że zostaje spełniony warunek wyznaczony w art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - bezskuteczny upływ terminu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu - co daje podstawy do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego.
Zgodnie z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu m. in. z przepisów art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu wójta, nie podejmuje uchwały, to wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.