Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r.(sygn.VI SA/Wa 709/04), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. i zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz T. B. kwotę 332 z tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2004 r. o odmowie udzielenia dotacji. Z jej uzasadnienia wynika, że w dniu 21 listopada 2003 r. T. B. wystąpił,za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa,z wnioskiem o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów dezynfekcji pomieszczeń oraz pokrycia rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, w przypadku stwierdzenia Clavibacter michiganensis ssp.Sepedonicus w ziemniakach zgłoszonych do kwalifikacji w stopniu super elity. W dniu składania wniosku nie było decyzji Wojewódzkiego Inspektora w sprawie postępowania z roślinami,produktami roślinnymi, przedmiotami, glebą, podłożami porażonymi organizmami szkodliwymi podlegającymi obowiązkowi zwalczania w związku ze stwierdzeniem porażenia bulw kwalifikowanych sadzeniaków ziemniaka przez Clavibacter michiganensis ssp.Sepedonicus, która jest jednym z niezbędnych warunków udzielenia dotacji, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa(Dz.U. Nr 65,poz.595 ze zm.).
W skardze na tę decyzję T. B. wnosił o jej uchylenie i zarzucał brak podstaw prawnych i faktycznych do odmowy udzielenia dotacji. Zdaniem skarżącego powołane rozporządzenie nie łączy w żaden sposób składanego wniosku z decyzją wojewódzkiego inspektora ochrony roślin.Nakazuje tylko by ostateczną decyzję o przyznaniu dotacji uzależniać od istnienia tej decyzji. Złożenie wniosku wynikało z uzyskanych informacji o przebiegu i wynikach badań, które przesądzały o tym, że decyzja zostanie wydana a data jej wydania wynikała z toku instancji.Momentem decydującym jest moment wydawania decyzji o dotacji a nie chwila złożenia wniosku.W katalogu wymaganych dokumentów nie jest wymieniona decyzja wojewódzkiego inspektora.Wniosek o dotację składa się do wojewódzkiego inspektora, który zna wyniki badań oraz fakt wydania lub niewydania decyzji zna z urzędu.Na rozprawie T.B. podnosił że wcześniejsze złożenie wniosku wynikało z zalecenia zawartego w piśmie Wojewódzkiego Inspektora by składać wnioski z chwilą uzyskania ostatecznych wyników badań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając uwzględnienie skargi podniósł że Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest związany rygorami procedury administracyjnej i powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Musi wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy i uzasadnić rozstrzygnięcie w myśl zasad określonych w k.p.a.Zdaniem Sądu, Główny Inspektor naruszył te zasady, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał przepis § 39 ust.2 i § 39 ust.1 pkt 7 pow.rozporządzenia. Przepis § 39 ust.1 pkt 7 uzależnia udzielenie dotacji od wydania decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa w przypadku stwierdzenia Clavibacter michiganensis ssp.sepedonicus w ziemniakach.Wydanie decyzji wojewódzkiego inspektora jest uzależnione od wyników badań laboratoryjnych,ocenia on także wniosek pod względem merytorycznym,formalnym i rachunkowym. W rozpoznawanej sprawie wyniki nadań były już znane stronie.Wydanie decyzji było przesądzone a data jej wydania zależała wyłącznie od organu.
Uzależnienie dotacji od wydania decyzji wojewódzkiego inspektora, nie oznacza, że brak decyzji w dacie złożenia wniosku stanowi podstawę do odmowy przyznania dotacji.Z rozporządzenia nie wynika obowiązek załączenia decyzji(kopii).
Złożony wniosek został zaakceptowany w dniu 5 grudnia 2003 r. Przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin.Nie podważając tej decyzji Główny Inspektor uznał że sam fakt wcześniejszego, przed wydaniem decyzji, złożenia wniosku jest podstawą do odmowy udzielenia dotacji.Organ ten nie odniósł się do merytorycznych podstaw wniosku.Dotacja miała pokryć rzeczywiste szkody i tylko w tym zakresie skarżący wystąpił o dotację i przedłożył rachunek wystawiony kilka miesięcy przed datą złożenia wniosku.Organ powołał się na to,że skarżący występuje również o dofinansowanie kosztów dezynfekcji pomieszczeń, nie zbadał jednak czy strona poniosła rzeczywistą szkodę i należycie ją udokumentowała.W tej sytuacji niewyjaśnienie stanu faktycznego stanowiło naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego a podtrzymanie poprzedniej wadliwej decyzji uczyniło wadliwą także zaskarżoną decyzję z dnia 27 lutego 2004 r.
Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów.Zarzucił naruszenie prawa materialnego - § 39 ust.1 pkt 7 i ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa(Dz.U. Nr 65,poz.595 ze zm.)przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest składanie wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa przed wydaniem tej decyzji i że nie istnieje w tym przypadku możliwość działania organu na zasadzie uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor wyjaśnił że wniosek został złożony w dniu 21 listopada 2003 r. a decyzja której ten wniosek dotyczył została wydana w dniu 1 grudnia 2003 r. a doręczona stronie 8 grudnia 2003 r. Dopiero z tym dniem wojewódzki inspektor był związany jej treścią. Dopiero wniosek złożony w tym dniu mógłby stanowić podstawę do skutecznego wszczęcia postępowania.Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi w istocie zgodę na obejście powołanych przepisów a w szczególności obejście wymogu składania wniosku w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 listopada danego roku.Przyznanie dotacji ma charakter uznaniowy.Uznanie związane jest z jednej strony z ograniczoną ilością środków budżetowych przeznaczonych na dotacje przedmiotowe a z drugiej specyfiką wydatkowania tych środków,które – nie wydatkowane do końca roku budżetowego- "wracają" do budżetu.Nie można zatem Głównemu Inspektorowi odmówić prawa nieudzielania dotacji na dofinansowanie kosztów pokrycia rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji doręczonych stronie dopiero w grudniu, których termin uprawomocnienia zbiegał się z terminem zakończenia roku budżetowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje tym samym na uwzględnienie.W myśl § 39 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa podmiotowi na jego wniosek może być udzielona dotacja na realizację zadań z zakresu ochrony roślin przy zwalczaniu Clavibacter michiganensis subsp.sepedonicus, na podstawie decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, w zakresie dofinansowania kosztów: przerobu porażonych ziemniaków i unieszkodliwienia odpadów, dezynfekcji pomieszczeń, pokrycia rzeczywistej szkody, poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa w przypadku stwierdzenia Clavibacter michiganensis subsp.sepedonicus w ziemniakach zgłoszonych do kwalifikacji w stopniu super elity,elity i oryginału. Wniosek o udzielenie dotacji zainteresowany podmiot składa do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nie później niż do dnia 30 listopada, wraz z kopiami faktur albo rachunków albo kserokopiami faktur albo rachunków, potwierdzonych za zgodność z kopią dokumentu(§ 39 ust. 2 pow.rozporządzenia).
Z powołanych wyżej przepisów wynika jasno, że podstawę wniosku powinna stanowić decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nakładająca obowiązek zrealizowania zadań z ochrony roślin a rzeczywista szkoda musi być poniesiona przy jej wykonywaniu. Wniosek musi być złożony nie później niż do dnia 30 listopada, wraz z kopiami faktur lub rachunków. Dotacje są wypłacane ze środków publicznych co rzutuje na sposób i czas ich wydatkowania, a w tym przypadku na określenie terminu składania wniosków.Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie negując, na gruncie powołanych przepisów, wymóg złożenie wniosku dopiero po wydaniu(i doręczeniu) decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa z której realizacją będzie związana rzeczywista szkoda, dokonał błędnej ich wykładni.W sytuacji gdy określony przepisami pow. rozporządzenia wymóg nie został spełniony, wcześniejsze wniesienie wniosku o przyznanie dotacji na dofinansowanie kosztów ochrony roślin mogło nie wywołać oczekiwanego skutku. Podkreślenia wymaga, że interpretacja powołanych przepisów dokonana przez organ nie pozbawia osób, w stosunku do których przedmiotowe decyzje podjęto po dniu 30 listopada i wnioski mogły być złożone dopiero w późniejszym okresie rozliczeniowym, prawa do uzyskania dotacji w roku następnym. Jak wynika z akt sprawy, dopiero decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin w Koszalinie z dnia 1 grudnia 2003 r. zawierała określenie wszystkich obowiązków związanych ze zwalczaniem organizmów szkodliwych,mogących prowadzić do szkody a sam wniosek został zaakceptowany przez właściwy organ w dniu 5 grudnia 2003 r. a zatem po upływie terminu określonego w rozporządzeniu. Wnoszenie wniosku za pośrednictwem organu wydającego decyzję, podlegającą wykonaniu i mogącą prowadzić do powstania szkody i jego akceptowanie przez ten organ, sprawia że brak obowiązku dołączania do tego wniosku kopii decyzji wojewódzkiego inspektora znajduje uzasadnienie. Potwierdza to zasadność interpretacji dokonanej w zaskarżonej decyzji a tym samym zasadność zarzutu skargi kasacyjnej związanego z wymogiem składania wniosku o udzielenie dotacji po wydaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin.
Nie może natomiast być uznany za zasadny zarzut odnoszący się do możliwości działania w tych sprawach na drodze uznania administracyjnego. Sąd nie kwestionował w istocie możliwości działania organu w przedmiotowych sprawach w ramach uznania ale sformułował zarzuty dotyczące postępowania wyjaśniającego.Temu stanowisku nie można odmawiać słuszności, bo działanie w ramach uznania administracyjnego pociąga za sobą konieczność wnikliwego postępowania wyjaśniającego,które da podstawę do wydania decyzji uznaniowej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.)orzeczono jak w sentencji.