Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Lu 441/09 oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia, że działki stanowią mienie gminne.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpoznaniu odwołania H. K. utrzymało w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] dotyczącej ustalenia - na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169), że działki nr 65 o pow. 0, 09 ha, nr 179 o pow. 0,08 ha oraz 448 o pow. 0,08ha, położone we wsi R. gmina K. stanowią mienie gromadzkie.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie toczy się na wniosek H. K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Zamojskiego z dnia [...] marca 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Jako podstawę wznowienia H. K. wskazywała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zarzucając, że o toczącym się postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję nie zostali powiadomieni ówcześni właściciele części działki nr [...] o pow. 0,03ha, tj. spadkobiercy jej ojca – B. K. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta Zamojski wznowił postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0, 08ha, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty Zamojskiego z dnia [...] marca 2005 r. z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawczyni. W ocenie organów, wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego we wzruszeniu ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2005 r., a w konsekwencji należało odmówić uchylenia tej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła H. K. domagając się uchylenia decyzji organów administracyjnych obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że podstawową kwestią występującą w sprawie jest zagadnienie interesu prawnego skarżącej, a więc przymiotu strony, w postępowaniu, w którym została wydana ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2005 r. oraz w niniejszym postępowaniu, toczącym się w nadzwyczajnym trybie o uchylenie tej decyzji w wyniku wznowienia. Osoba domagająca się wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej powinna wykazać interes prawny we wszczęciu takiego postępowania. Niewątpliwie uchylenie pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, kreującej prawa lub/i obowiązki osoby, której ta decyzja dotyczy, powoduje zmianę sytuacji prawnej tej osoby, co uzasadnia w pierwszej kolejności jej interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jednak z uwagi na to, że postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem nowym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym wydano kwestionowaną decyzję, przyjmuje się, że osobą legitymowaną do wszczęcia takiego postępowania jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999r., IV SA 2520/98) czy uchylenia w wyniku wznowienia pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji. Badając skargę Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż skarżąca nie wykazała, w jaki sposób decyzja z dnia [...] marca 2005 r. naruszyła jej prawa lub obowiązki albo w jaki sposób wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego wpłynęłoby na jej aktualną sytuację prawną.
Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W świetle tych przepisów oprócz wspólnot gruntowych podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 5 lipca 1963 r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi (art. 1 ust. 2). Na podstawie decyzji z dnia 4 marca 2005 r. właściwy Starosta dokonał więc ustalenia, że wskazane w sentencji nieruchomości stanowią mienie gromadzkie, zgodnie z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy. Skarżąca zakwestionowała tę decyzję, podnosząc, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie brali udziału spadkobiercy jej ojca – B. K. (a wśród nich ona sama), pomimo tego, iż "od zawsze" użytkują oni ogrodzoną działkę o pow. 0, 03ha, która - w przekonaniu skarżącej - stanowi część objętej tą decyzją działki nr [...].
Stanowiska swojego skarżąca jednak nie umotywowała należycie. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że jej zarzuty dotyczą w istocie działki, która nie została objęta kwestionowaną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Decyzja ta dotyczy mianowicie m.in. działki nr [...], będącej obecnie w całości w zarządzie Ochotniczej Straży Pożarnej, natomiast skarżąca podnosi, że decyzją pozbawiono ją ogrodzonej i użytkowanej przez jej rodzinę "od zawsze" działki o pow. 0,03 ha. Działka nr [...], którą organ uznał za stanowiącą mienie gromadzkie na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nie obejmuje zatem działki użytkowanej przez skarżącą o pow. 0, 03 ha, dlatego słusznie organy przyjęły, że nie posiada ona interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, natomiast jej zarzuty mogłyby być rozpatrywane wyłącznie jako zarzuty co do rzeczywistej powierzchni działki nr [...], będącej w zarządzie Ochotniczej Straży Pożarnej.
Zdaniem Sądu, słusznie organy ustaliły ponadto, że w świetle aktu własności ziemi z dnia 23 sierpnia 1974 r. działka o numerze [...] nie była własnością rodziców skarżącej - z aktu wynika, że byli oni właścicielami działek nr [...], wśród których nie było działki nr [...]. Akt własności ziemi nie został unieważniony prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (cywilnego), a skarżąca nie przedstawiła innych dokumentów urzędowych, potwierdzających, żeby prawo własności działki nr [...] - niezależnie od tego jaką rzeczywiście ma ona powierzchnię - kiedykolwiek przysługiwało jej rodzicom, a obecnie ich spadkobiercom. W świetle wyjaśnień, jakie złożyła skarżąca na rozprawie, nie była ona spadkobierczynią gospodarstwa rodziców, bowiem po zmarłym w 1985 r. ojcu odziedziczyła je w całości matka, która w 1990 r. przekazała je wnuczce. Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu organy administracyjne nie były uprawnione do samodzielnego ustalania na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów, że działka oznaczona nr [...] w części bądź w całości wbrew brzmieniu aktu własności ziemi była własnością rodziców skarżącej, ponieważ - jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy - należy to wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego. W konsekwencji prawidłowo organy stwierdziły, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego swoich rodziców ani własnego do działki nr [...], dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że posiada ona interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu.
Zdaniem Sądu, niezależnie od tego należy mieć na uwadze to, że treścią decyzji z dnia [...] marca 2005 r. było wyłącznie ustalenie, że wymienione w jej sentencji działki o łącznej pow. 0,25ha położone we wsi R. gmina K. stanowią mienie gromadzkie, a więc gminne. Decyzja ta nie nakładała zatem na żaden inny podmiot jakichkolwiek obowiązków, nie przyznawała innym podmiotom żadnych praw. W konsekwencji uchylenie takiej decyzji mogłoby spowodować zmianę sytuacji prawnej - poprzez pozbawienie prawa własności przejętych nieruchomości - wyłącznie Gminę, a nie innego podmiotu. Natomiast ustalenie przez organ, wskutek uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2005 r., że prawo własności przedmiotowych nieruchomości nie przysługuje Gminie nie wpłynie na sytuację prawną skarżącej, w szczególności nie spowoduje, że to ona stanie się właścicielem tych nieruchomości. Pozbawienie Gminy prawa własności w drodze uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nie miałoby więc bezpośredniego wpływu na nabycie tego prawa przez skarżącą. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nie pozostaje więc w związku z sytuacją prawną skarżącej, nie wpływa bowiem bezpośrednio na sferę jej praw. W konsekwencji, skoro skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r., bowiem nie wykazała, w jaki sposób uchylenie w wyniku wznowienia postępowania tej decyzji realnie wpłynęłoby na jej obecną sytuację prawną, powodując jej zmianę, to za prawidłowe należy uznać stanowisko organów administracyjnych, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu oraz nie zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z tego względu, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 4 marca 2005r. prawa nie narusza.
Z uwagi na powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od powyższego wyroku H. K. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną opierając na podstawie:
- rażącego naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (przepisu art. 77 i 80 k.p.a.),
- rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), polegającego na nie wywiązaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego,
- rażącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 28 w zw. z art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną interpretację.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno w orzecznictwie NSA, jak i Sądu Najwyższego konsekwentnie podkreślano tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony przymiot strony w jej aspekcie procesowym, tj. zdolności do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (zob. w szczególności motywy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94, OSNAPiUS, Nr 10/1995, poz. 118). Trafnie zatem podkreśla się w piśmiennictwie, że łącznikiem pomiędzy sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, interes powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Tak np. interes prawny byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości ubiegającego się o jej zwrot chronią zarówno przepisy prawa administracyjnego (dochodzenia roszczenia w trybie postępowania administracyjnego), jak i cywilnego (istota i zakres prawa własności).
W myśl art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w innych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z przyczyn przez nią niezawinionych. Nie ma tutaj znaczenia prawnego, czy winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracji publicznej. Wystarczającym jest brak możliwości przypisania winy pominiętej w postępowaniu stronie.
Zarzut rażącego naruszenia przepisu postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 20Q2r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (przepisu art. 77 i 80 kpa), jest w pełni uzasadniony. Podstawową funkcją sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W związku z tym w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można mówić o przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów przez organ administracji, skoro ten organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe, czego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, dopuszczając się rażącego naruszenia przepisu prawa procesowego, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które wyznaczyły granice rozpoznania.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., wobec czego w pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracji z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w przepisach art. 77 i 80 k.p.a., należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 1 § 1 wskazanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiany przepis jest przepisem prawa ustrojowego, jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym omawianym przepisem ustrojowym. Dlatego zarzut naruszenia wskazanego przepisu ustrojowego nie może być uznany za uzasadniony. Kwestia, czy Sąd prawidłowo ocenił postępowanie organów administracji publicznej i zachowanie reguł określonych art. 77 i 80 k.p.a. nie może być oceniana z perspektywy naruszenia przepisu ustrojowego.
Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem sąd orzekając jest związany wyłącznie granicami sprawy. Granice sprawy wyznacza zaskarżona decyzja. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym z uwagi na to, iż skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. W granicach zakreślonych tą decyzją orzekł Sąd pierwszej instancji. Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, że w zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie było rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, związanych z prawem własności nieruchomości, kwestie te nie są bowiem objęte granicami sprawy rozpoznawanej przez ten Sąd.
Na uwzględnienie również nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 28 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że o ile przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem o charakterze materialnoprawnym, o tyle art. 61 § 1 k.p.a., regulujący tryb wszczęcia postępowania administracyjnego jest przepisem formalnym. Dlatego też brak jest podstaw uzasadniających zarzut błędnej wykładni tego przepisu w powiązaniu z art. 28 k.p.a. Przechodząc do zarzutu błędnej wykładni art. 28 k.p.a. przede wszystkim należy zauważyć, że błędna wykładnia to niewłaściwe rozumienie treści przepisu. Autor skargi kasacyjnej natomiast nie wskazuje jakie rozumienie art. 28 k.p.a. kwestionuje i jakie rozumienie jego zdaniem jest prawidłowe. W gruncie rzeczy chodzi mu o zastosowanie niniejszego przepisu. Jednakże zastosowania przepisów prawa materialnego nie można kwestionować bez uprzedniego skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych, które może nastąpić wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że w sprawie doszło do wznowienia postępowania i skarżąca była stroną w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych wynikało zaś, że brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, że skarżąca lub jej poprzednicy prawni posiadali przymiot strony w postępowaniu zwykłym, co uzasadniało wniosek o niezaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.